II SAB/Lu 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent Natalia Kopiś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku M. C. z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; IV. zasądza od Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] na rzecz M. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia [...] listopada 2019r. M. C. domagał się od Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w D. K. udostępnienia informacji publicznej na temat wysokości jego wynagrodzenia brutto za miesiące wrzesień 2019r. i październik 2019r., ilości podróży służbowych odbytych w tych miesiącach oraz ilości osób zatrudnionych w bibliotece wraz wyszczególnieniem stanowisk. Wobec braku odpowiedzi wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się zobowiązanie Dyrektora do rozpoznania wniosku w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. W jego ocenie wnioskowane informacje są informacjami publicznymi, ponieważ dotyczą kwestii gospodarowania majątkiem publicznym oraz organizacji podmiotu publicznego, a więc podlegają one udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powyższej ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że ustawowy termin na udostępnienie informacji minął 5 grudnia 2019 r. Odpowiadając na skargę Dyrektor Biblioteki wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ponieważ wniosek objęty skargą na bezczynność został załatwiony poprzez udzielenie odpowiedzi skarżącemu w dniu 3 stycznia 2020r. Wcześniejsze udzielenie odpowiedzi nie było możliwe z przyczyn obiektywnych. Poprzedni Dyrektor nie przekazał wcześniejszemu Dyrektorowi jednostki danych umożliwiających logowania się do platformy ePUAP . Niezwłocznie po otrzymaniu skargi zostało przeprowadzone postępowania mające na celu odzyskanie dostępu do platformy. Obecnie na bieżąco platforma jest obsługiwana i nie ma w tym zakresie żadnych zakłóceń. Stwierdził ponadto, że w przedmiotowej sprawie zdolność sądową i procesową posiada Gminna Biblioteka reprezentowana przez Dyrektora , a nie sam Dyrektor Gminnej Biblioteki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przekonanie skarżącego o pozostawaniu Dyrektora Biblioteki w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej jest trafne. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Nie jest w ogóle kwestionowane także w odpowiedzi na skargę, że rzeczywiście, mimo wpływu wniosku w dniu [...] listopada 2019r. w drodze elektronicznej, informacja została udzielona dopiero [...] stycznia 2010r. a więc po otrzymaniu skargi, co według odpowiedzi na skargę miało miejsce [...] grudnia 2019r. Art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U z 2019r. poz. 1429 ) jasno stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.2. Według ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Art. 15 ust. 2 dotyczy natomiast terminu udostępnienia informacji po zawiadomieniu wnioskodawcy o dodatkowych kosztach jej udzielenia, co w sprawie w ogóle nie miało miejsca. Nie mają przy tym znaczenia powody dla których podmiot zobowiązany do udzielenia informacji jej nie udzielił lub zaniechał powiadomienia o jakim mowa w art. 13 ust.2 ustawy, w tym dotyczące jego organizacji, czy funkcjonowania. Bez wątpienia zostały spełnione także pozostałe warunki uznania stanu bezczynności w rozpoznawanej sprawie, skoro na gruncie przepisów ustawy o bezczynności można mówić tylko wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wbrew tezie forsowanej w odpowiedzi na skargę, skarżący trafnie zwrócił uwagę, że to Dyrektor Biblioteki był zobowiązany do udzielenia informacji. Artykuł 6 ustawy wskazuje, w szczególności, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, obejmująca informacje o jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania publiczne w zakresie ich statusu prawnego lub formy prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, dysponowanym majątkiem, trybie działania jednostek organizacyjnych, treści i postaci dokumentów urzędowych. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ( wyrok z dnia 22 grudnia 2012r. 2015r. II SAB/Kr 199/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) nie ulega najmniejszej wątpliwości, że taką jednostką organizacyjna wykonującą zadania publicznego samorządu gminnego jest także publiczna biblioteka gminna. Wynika to wprost z art. 18 i 19 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2019 r., poz. 1479). Każda gmina ma obowiązek utworzenia przynajmniej jednej biblioteki publicznej, poprzez którą następuje zaspokajanie potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczenie w upowszechnianiu wiedzy i kultury. Biblioteka Publiczna w D. K. jest samorządową instytucją kultury realizującą zadania publiczne w zakresie wspomnianej ustawy o bibliotekach, jak również ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ustawy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności między innymi organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3 ). Oznacza to, że dana osoba będąca dyrektorem biblioteki publicznej w zakresie wykonywania obowiązków związanych z kierowaniem taką jednostką organizacyjną jak biblioteka publiczna ma obowiązek udostępniania informacji publicznej o której ma wiedzę lub pozostającej w jej dyspozycji. W tym świetle nie może okazać się skuteczny zarzut wskazujący na brak jego zdolności sądowej. Rzeczywiście, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 maja 2019r. ( I OSK 2332/17 opubl. w CBOSA ) zgodnie z treścią art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 12 ustawy ustawodawca sprecyzował pojęcie strony, wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Z uwagi na brak w ustawie procesowej definicji organu należy przyjąć, że zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu każdorazowo wyznaczało będzie kryterium przedmiotowe - wykonywanie administracji publicznej. Podmioty wykonujące administrację publiczną to organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej oraz inne organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 393). Niemniej jednak, jak uznał Sąd, również i inne jednostki, także te nieposiadające osobowości prawnej, mają zdolność sądową o ile przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na nie m.in. obowiązków - art. 25 § 3 ustawy. Tego rodzaju przepisem jest bez wątpienia powołany już art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej określający w sposób przykładowy krąg podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o charakterze publicznym. Cechą charakterystyczną tych podmiotów jest wykonywanie przez nie zadań publicznych, które nie muszą być jednak utożsamiane ze sprawowaniem władzy publicznej. W świetle wskazanego art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określając podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej posługuje się niezdefiniowanymi pojęciami "władzy publicznej" czy "podmiotu wykonującego władzę publiczną". Pojęć tych nie należy jednak utożsamiać wyłącznie z organem administracji publicznej w klasycznym jego rozumieniu, wynikającym z kpa. Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1ustawy jest znacznie szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej. Podstawowym kryterium wyróżniającym, pomocnym w określeniu "statusu organu" danego podmiotu do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wykonywanie przezeń zadań o charakterze publicznym. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że dany podmiot nie jest organem w znaczeniu ustrojowym, bowiem wystarczy, że jest wyodrębnioną jednostką organizacyjną w szerszej strukturze i realizuje określone przez ustawodawcę zadania o charakterze publicznym. Ta zaś okoliczność w przypadku dyrektora biblioteki publicznej, jak już wskazano, nie budzi zastrzeżeń. Zgodzić należy się również ze skarżącym, że żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f ), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h ). Nie ulega wątpliwości, że w skład majątku publicznego wchodzą m.in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w ww. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Z tej też przyczyny dane odnoszące się do wysokości środków publicznych wydatkowanych przez organ administracji publicznej m.in. na wynagrodzenia zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego pracowników, stanowią informację publiczną ( tak NSA w wyrokach z 14 lutego 2020r. I OSK 578/19 i 1644/18, 10 grudnia 2019r. I OSK 240/19, 5 grudnia 2019r. I OSK 1783/18, 30 września 2015 r., I OSK 1853/14, 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14 i 18 września 2014 r., I OSK 59/14 opubl. w CBOSA). W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. Z tego powodu uznać należało, że informacje żądane przez skarżącego w punkcie 1 wniosku, dotyczące wysokości otrzymanego przez Dyrektora wynagrodzenia wraz z dodatkami, premiami i nagrodami za miesiące wrzesień i październik 2019r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, której był zobowiązany udzielić w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie należy ocenić informację dotyczącą wyjazdów służbowych dyrektora jak i stanu zatrudnienia w bibliotece oraz zawartych umowach zlecenia. Niewątpliwie wnioskowane przez skarżącego informacje są rodzajem informacji o zasadach funkcjonowania biblioteki oraz o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi, skoro wydatki przeznaczone na wynagrodzenia pracowników, zlecenia i delegacje służbowe niewątpliwie należą do sfery wydatków publicznych. Są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlegają jej rygorom. Podkreślić natomiast należy, że udzielenie informacji nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego skargą, a w konsekwencji nie prowadzi do jego umorzenia na podstawie art. 161 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zagadnienie stosowania w tej sytuacji art. 149 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 161 § 1 pkt 3 było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Ostatecznie przyjęto, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy ma zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Postępowanie sądowe ulega zatem w tej części umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 powołanej ustawy, gdyż uwzględniając skargę na bezczynność (lub przewlekłość postępowania), nie mógłby zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu lub wykonania czynności. Umorzenie postępowania w kwestii zobowiązania przez sąd administracyjny do wydania aktu lub czynności nie oznacza jednak, że bezprzedmiotowe staje się orzekanie w kwestii stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (wyroki NSA z dnia 12 maja 2016r. I OSK 3041/14 i podane tam orzecznictwo oraz z 12 stycznia 2017r. I OSK 500/16 opubl. w CBOSA ). Bezczynność jest stanem sprawy, którego zaistnienie należy ocenić bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. W przekonaniu sądu nie ma natomiast podstaw do zakwalifikowania bezczynności organu jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Podkreśla się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12 opubl. w CBOSA ). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał ponadto, że oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (wyrok z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15 opubl. w CBOSA), należy przy tym wziąć również pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (wyrok z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13 opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie można przypisać organowi chęci utrudnienia skarżącemu dostępu do żądanej informacji, która została udzielona niezwłocznie po otrzymaniu skargi. Zaistniała w sprawie bezczynność organu, choć należy ocenić ją krytycznie, to niewątpliwie nie miała charakteru "wyjątkowej", czy "niemożliwej do zaakceptowania w państwie prawnym", co uzasadniałoby uznanie jej za rażącą - w rozumieniu wspomnianego art. 149 § 1a ustawy (wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 2379/16 opubl. w CBOSA). Z tych względów na podstawie art. 161 §1 pkt.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało umorzyć postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego. O bezczynności organu orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie jej art. 200 i art. 205 § 1. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł.