II SAB/Bk 19/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wraz z należnymi odsetkami w związku ze zwolnieniem ze służby 1. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. do załatwienia wniosku A.S. z dnia [...] listopada 2018 roku, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. A.S. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej: "Komendant") o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W jego treści powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U.2018. poz. 2102) wnosząc o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz zarządzenie wypłaty należnej wnioskodawcy kwoty, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a faktycznie wypłaconą na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej, z uwzględnieniem należnych odsetek. Wniosek ten wpłynął do Komendanta dnia [...] listopada 2018 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2004 r. na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., na mocy którego przyznany mu został m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. wnioskodawca uzupełnił ww. wniosek, wskazując, że wnosi o traktowanie tego wniosku jako żądanie wznowienia postępowania w trybie art. 145a k.p.a., jeżeli w sprawie przyznania ekwiwalentu została wydana decyzja administracyjna. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Komendant udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, że jego uzupełniony wniosek nie może zostać rozpoznany z uwagi na brak uregulowań prawnych. Wyjaśnił, że powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzona została niekonstytucyjność art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 2017, poz. 2067 ze zm.), zaś do chwili obecnej ustawodawca nie określił ustawą nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego uposażenia za niewykorzystany urlop. Wskazał także, że rozpoznanie wniosku nastąpi po wprowadzeniu stosownych uregulowań prawnych, bowiem Komendant może działać jedynie na mocy obowiązujących przepisów prawa. W dniu [...] czerwca 2019 r. wnioskodawca złożył ponaglenie w związku z brakiem rozpatrzenia przez Komendanta jego uzupełnionego wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W odpowiedzi na ponaglenie w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. Komendant Główny Policji wskazał, że analiza sprawy nie dała podstaw do uznania zarzutów wnioskodawcy za uzasadnione. W dalszej części wyjaśniono zaistniały stan prawny w sprawie, wskazując, że wniosek zostanie rozpatrzony po wejściu w życie stosownych regulacji prawnych. W dniu [...] lutego 2020 r. do tut. sądu wpłynęła skarga A.S. na bezczynność Komendanta w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., w której opisał on zaistniały stan faktyczny oraz wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty należnego mu świadczenia w określonym terminie wraz z należnymi odsetkami ustawowymi od dnia zwolnienia oraz stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał również, że Komendant obowiązany był rozpatrzeć jego wniosek w terminie wskazanym w k.p.a. i albo podjąć czynność materialno-techniczną wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu z odsetkami albo wydać decyzję o odmowie jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że w sprawie nie doszło do odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanej należności pieniężnej, więc nie było podstawy do wydawania decyzji, a ponadto, że zgodnie z art. 107 ustawy o Policji roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, w związku z czym roszczenie skarżącego, zwolnionego ze służby 30 czerwca 2004 r., uległo przedawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem brak "decyzyjnego" załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem A.S. złożonym w dniu [...] listopada 2018 r. dowodzi zaistnienia w konkretnym przypadku, stanu bezczynności organu. Na wstępie wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA w Gdańsku z 3.07.2013 r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012 r. sygn. II SAB/Bk 53/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z 22.12.1998r. sygn. III SAB 77/98, Lex nr 36590, czy wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2004 r. sygn. III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. W niniejszej sprawie, skarżący wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powyższy wniosek złożył w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Do dnia wyrokowania w sprawie, organ udzielił skarżącemu jedynie pisemnej odpowiedzi w dniu [...] grudnia 2018 r., wskazując, że nie może obecnie rozpoznać wniosku, ze względu na brak uregulowań prawnych. Organ nie wydał natomiast w sprawie żadnego rozstrzygnięcia, co sam przyznał w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu powyższy sposób załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. nie odpowiada prawu. W przedmiotowej sprawie niespornym jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2004 r., a przysługujący mu - na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, został mu wyliczony i wypłacony (rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o zwolnieniu skarżącego ze służby z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] - k. 5 akt administracyjnych). W rozpatrywanej sprawie nie budzi również wątpliwości, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza sporem jest również to, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych. W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnąć zatem należało, czy opisany powyżej brak interwencji ustawodawcy w zakresie zastąpienia "niekonstytucyjnego" współczynnika ułamkowego 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta nową regulacją wskazującą sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, rzeczywiście uniemożliwia wyliczenie i wypłacenie takiego świadczenia skarżącemu, jak twierdzą organy, czy też da się taką kwotę wyliczyć, a tym samym zasadne jest podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, o co wnioskuje skarżący. Rozstrzygając tak zarysowany spór Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie stanowi przeszkody do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Przypomnieć należy, że mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy jednak, co istotne z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Orzeka o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez sądy administracyjne, dotyczące możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; wyroki WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19, WSA w Białymstoku z 19 listopada 2019 r. II SA/Bk 773/19, CBOSA). W cytowanych powyżej orzeczeniach sądy stanęły na stanowisku, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Ponadto, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy w tej sprawie, uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Uwzględniając powyższy sposób, należy podkreślić, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień [...] czerwca 2004 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać nowej regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może być także skutecznie podnoszony argument przedawnienia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie skarżącego uprawnienie do tego, by domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie można przyjąć, że przedawniło się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 194 ust. 3 Konstytucji RP). Środka tego Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) nie zastosował. Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art.115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r. (tak m.in. ww. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. III SA/Gd 189/19). Rzeczą organu policyjnego jest zatem dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji przyjąć należy, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższe skutkuje zatem uznaniem, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku. Skarżący posiadał status strony postępowania a jego wniosek zainicjował indywidualne postępowanie administracyjne. Tymczasem jak wynika z akt sprawy do chwili obecnej, właściwy organ nie zakończył sprawy zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami. W myśl zaś z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek procesowego załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 listopada 2018 r. bez określania charakteru tego aktu prawnego. Niedopuszczalność wypowiadania się w niniejszym postępowania co do treści mającej być wydanej decyzji, nie pozwalał Sądowi na merytoryczne odniesienie się do twierdzeń stron postępowania. Sąd zakreślił organowi miesięczny termin na załatwienie sprawy, liczony stosownie do treści art. 286 § 2 k.p.a. od daty zwrotu akt organowi, uznając ten termin za wystarczający a jednocześnie odpowiadający ustawowym terminom załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też przy braku okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność (tak: wyroki NSA z 11 września 2017 r., II FSK 1365/17 oraz z 7 czerwca 2017 r., II OSK 1810/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Zdaniem składu orzekającego, powyższe przesłanki wystąpiły w sprawie niniejszej. Organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy przez okres prawie 15 miesięcy. Tymczasem mając na uwadze przepis art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. i – co do zasady – obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, sformułować należy dezaprobującą ocenę braku decyzyjnego załatwienia niniejszej sprawy. W ocenie Sądu treść oceny prawnej sformułowanej w ww. orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego była na tyle czytelna i jednoznaczna w swej wymowie, że organ bez trudu mógł podjąć właściwe działania w sprawie. Tego jednak organ nie uczynił przez okres ponad roku (dokładnie 1 rok i 3 miesięcy), co powoduje, że stwierdzona bezczynność musi zostać oceniona jako rażąca. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że w szczególności żadnego racjonalnego uzasadnienia nie znajduje oczekiwanie przez organ na treść nowelizacji ustawy o Policji w omawianym zakresie i niebudzącej wątpliwości wykładni przepisów dokonanej w konkretnej sprawie przez Trybunał, co stanowi o charakterze bezczynności jako rażącej i zobowiązywało Sąd do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Z wyżej wymienionych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.