I GSK 1394/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 928/19 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 928/19 oddalił skargę K. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z [...] września 2019 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. – po wznowieniu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w całości – nie powołując w podstawie żadnego przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniósł skarżący zarzucając naruszenie: 1. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez uznanie, iż ograniczając się do przeprowadzenia dowodu z wyroku Sądu Rejonowego Szczecin-Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie z 20 października 2018 r. sygn. akt [...], zmienionego wyrokiem Sądu Okręgowego w Szczecinie z 9 lipca 2018 r., sygn. akt [...], organ odwoławczy w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy i dokonał zgodnych z prawdą obiektywną ustaleń faktycznych, podczas gdy weryfikacji winny zostać poddane posiadane przez organ pierwszego stopnia dane Systemu Identyfikacji i Działek Rolnych (LPIS), co przy ustaleniu przekroczenia różnicy 20% między powierzchnią zadeklarowaną a zatwierdzoną o 0,82% i związany z tym skutek z art. w art 58 zd. 2 rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ma szczególnie istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, 2. art. 11 p.p.s.a. przez bezkrytyczne przyjęcie ustaleń uzasadnień wyroków Sądu Rejonowego Szczecin – Prawobrzeże i Zachód w Szczecinie z 20 października 2018 r. sygn. akt [...], oraz wyroku Sądu Okręgowego w Szczecinie z 9 lipca 2018 r. sygn. akt [...] w odniesieniu do uniewinnionego w nich skarżącego, podczas gdy weryfikacja użytkowania rolniczego przez skarżącego choćby nieznacznej części działek wymienionych w sentencji wyroku skazującego A. K. mogłaby doprowadzić do zupełnie odmiennego określenia wielkości obszaru zatwierdzonego i w związku z tym powstania diametralnie odmiennych skutków zawyżenia powierzchni deklarowanej. Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; b) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15 niepublikowane). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty bez określenia podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom, a mianowicie adwokatom, radcom prawnym, doradcom podatkowym i rzecznikom patentowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej znajdują oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc dotyczą obrony przepisów prawa procesowego, przy czym w zarzucie nr 1 petitum skargi kasacyjnej wskazano – in fine – że ma to "szczególnie istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku", zaś przy sformułowaniu zarzutu nr 2, kwestię ujętą w cudzysłowie całkowicie pominięto. Brak ten sprawia, że kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega tylko zarzut nr 1. W kwestii podniesionych tam argumentów należy wskazać, że w trybie wznowienia postępowania, w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego, nie jest przewidziane merytoryczne rozstrzyganie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwyczajnym. Tryb ten może być ona wykorzystywany tylko w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności i to dopiero po zakończeniu postępowania instancyjnego. Celem wznowienia postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji. Wobec prawomocnego potwierdzenia wyrokiem karnym winy pełnomocnika skarżącego i okoliczności popełnienia przez niego przestępstwa posłużenia się sfałszowanym wnioskiem, bezspornie wykazane zostało wystąpienie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego opisanej art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Obiektywny fakt fałszywości dowodu, na którym oparto ostateczną decyzję o przyznaniu płatności, wynikający z wyroku karnego, nie pozwalał organowi wznawiającemu postępowanie na prowadzenie własnych ustaleń okoliczności popełnienia przestępstwa. Nadto, wyczerpujące ustalenia w tym zakresie, zwłaszcza co do oznaczenia działek wykluczonych z płatności oraz powodu ich wyłączenia, znalazły się w uzasadnieniu wyroków Sądu Rejonowego Szczecin-Prawobrzeże i Zachód wydanego w sprawie pod sygnaturą akt [...] oraz Sądu Okręgowego w Szczecinie o sygn.. [...], w których to skarżący występował jako oskarżony. Oczywistość posłużenia się fałszywym wnioskiem, nakazywała we wznowionym postępowaniu uchylenie dotychczasowej decyzji o przyznaniu płatności. Przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji po przeprowadzeniu wznowionego postępowania uchyla dotychczasową decyzję, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Ponadto należy zauważyć, że w przypadku wydania wyroku karnego skazującego organy nie mają swobody w zakresie ustalenia okoliczności objętych wyrokiem. Podstawą do takiego ograniczenia organu w prowadzeniu postępowania dowodowego jest art. 11 p.p.s.a. wyrażający zasadę związania sądu administracyjnego ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Dodać należy, że nie tylko sąd administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku sądu karnego co do popełnienia przestępstwa, ale adresatami tej reguły są również pośrednio organy administracji publicznej, które w sprawie będącej przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego czyniły ustalenia faktyczne. Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Podstawę wznowienia postępowania stanowiła bowiem okoliczność posłużenia się przez pełnomocnika skarżącego sfałszowanym wnioskiem o przyznanie płatności. Znamienne jest, że autor skargi kasacyjnej nie zarzuca obrazy art. 145 i nast. k.p.a., co pośrednio świadczy, że w postępowaniu wznowieniowym nie dostrzega braków, które miałyby znaczący wpływ na wynik sprawy. Powołane zaś przepisy dotyczą w całości naruszeń prawa, które mogą nastąpić w postępowaniu instancyjnym. Tam też należało podnosić kwestie związane z inną wielkością działek (patrz tabela w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) i sposobem ich uprawy; postępowanie kasacyjne nie jest tym etapem, który pozwala na merytoryczną ocenę takich żądań. Mając powyższe na względzie – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.