II SA/Ke 40/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy w Bogorii z dnia 18 lutego 2004 r. nr XII/113/04 w przedmiocie nadania statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Bogorii uchwałą nr XII/113/04 z dnia 18 lutego 2004 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zmianami), dalej zwaną "u.s.g." w § 1 nadała statut jednostki pomocniczej tej Gminy - Sołectwu Wola Malkowska, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. W skardze na powyższą uchwałę, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Staszowie zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 u.s.g., poprzez niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że Rada Gminy w Bogorii nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała też, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. Z dokumentacji gminy wynika, że projekt statutu został jedynie przedstawiony mieszkańcom na zebraniu wiejskim i został przyjęty bez uwag. W tej sytuacji, zdaniem autora skargi, należy uznać, że konsultacje nie odbyły się na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Z regulacji tej bowiem wynika obowiązek rady do posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań, szczególnie dokumentacji, z której wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bogorii wniosła o jej uwzględnienie i odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą uchwałę Rady Gminy w Bogorii z 18 lutego 2004 r. w sprawie nadania statutu sołectwu Wola Malkowska. Jedyny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że Sąd w całości podziela stanowisko wyrażane już przez tut. Sąd w analogicznych sprawach ze skarg Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwały Rady Gminy w Bogorii w sprawie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych Gminy Bogoria, podjętych na tej samej sesji Rady Gminy, co zaskarżona uchwała, tj. dnia 18 lutego 2004 r., w tym m.in. w sprawach o sygn. II SA/Ke 49/20, II SA/Ke 29/20. Zarówno tryb podjęcia tych uchwał, jak i treść wniesionych do Sądu skarg, a także udzielonych przez organ na nie odpowiedzi jest tożsama. W związku z powyższym skład orzekający, akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw wyroków w w/w sprawach, posłuży się argumentacją wyrażoną przez WSA w Kielcach w tych sprawach. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w tej sprawie podziela. W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectwa treści statutu tego sołectwa. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 18 lutego 2004 r., nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g., co przyznał organ w odpowiedzi na skargę podnosząc, że konsultacje nie były przeprowadzone zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g. Z treści protokołu z sesji Rady Gminy w Bogorii z dnia 18 lutego 2004 r. wynika tylko, że projekt statutu sołectwa został przedstawiony na zebraniu wiejskim i przyjęty przez mieszkańców "bez uwag". W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza więc niepodjęcie przez Gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy twierdzenie organu, że konsultacje faktycznie zostały przeprowadzone. Nie poddaje się ono jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny zaś zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. W praktyce może się to odbywać np. poprzez wywieszenie wymaganych informacji, dotyczących miejsca udostępnienia projektu statutu oraz terminu, sposobu i formy zgłaszania uwag, na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Wszystkie te elementy, zawierające zarówno zasady jak i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych, określać powinna uchwała podjęta w oparciu o art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały, o jakiej mowa wyżej, a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy. Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.