I SA/Wa 1662/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania [...][...] od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb nr [...], zajętej pod ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu Minister wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...] Wojewoda [....] działając w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb nr [...], zajętej pod ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Od decyzji Wojewody odwołanie wniosła [...][...]. Rozpatrując sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ podkreślił, że przesłanki wskazane w art. 73 ust.1 ustawy muszą być spełnione łącznie. Niewystąpienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Stosując powyższy przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy za stronę należy uznać osobę, która 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, a także osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Organ stwierdził, że jak wynika z treści księgi wieczystej KW nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 1985 r., sygn. akt [...] współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] były 31 grudnia 1998 r. [...][...], [...][...]oraz [...][...] (zd. [...]). Zatem bezspornym jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Minister zaznaczył, że art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. dotyczy jedynie tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (wyroki: NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OSK 2742/12, WSA w Warszawie z 23 września 2010 r., sygn. akt: I SA/Wa 84/10). Pojęcie drogi publicznej nie zostało zdefiniowane w ustawie z 13 października 1998 r., w związku z tym należy zastosować regulację zawartą w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018, poz. 2068 tj.), która w art. 1 definiuje drogę publiczną. Zgodnie z nią, również w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga uzyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy (wyroki NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt: I OSK 1360/08, z 17 czerwca 2010 r., sygn. akt: II FSK 822/09, WSA w Warszawie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt: I SA/Wa 1785/07, z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt: I SA/Wa 1732/07, z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt: I SA/Wa 383/08). Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1987 r. w sprawie opinii dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich wraz z załącznikiem nr 1 obejmującym ul. [...], jako drogę lokalną miejską. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się uchwała nr [....] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1989 r., w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w województwie [...]. Jednak wyżej wymieniona uchwała nie obejmuje dróg lokalnych miejskich, w tym ul. [...]. Również Burmistrz Miasta [...] w piśmie z [...] maja 2019 r. wskazał, że brak jest uchwały obejmującej drogi lokalne miejskie w dawnym województwie [...]. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Tym samym uchwała z [...] października 1987 r. nie stanowi aktu, na mocy którego ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 26/13 zgodnie z którym drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. W ocenie organu odwoławczego wobec niespełnienia łącznie przesłanek wymienionych w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną należało decyzję Wojewody [....] uchylić. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. skargę złożyła Gmina [....]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie : - art. 75 kpa, poprzez niedopuszczenie w sprawie innych dowodów, które umożliwiłyby dodatkowe wyjaśnienie sprawy, - art. 77 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, - art. 80 kpa, poprzez dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie polegającą na tym, że treść istniejących w sprawie dokumentów wskazujących na to, że nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną została zinterpretowana w sposób dowolny w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, - art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie jednoznaczne faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu Gmina podniosła m.in., że zgromadzone w sprawie dowody stanowiły wystarczający materiał pozwalający na uznanie, że przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną - ul. [...], podobnie jak pozostała część tej drogi. Zdaniem skarżącej, gdyby nawet przyjąć, że organ mógł powziąć pewne wątpliwości co do tego czy ww. przesłanka została spełniona, to mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie lub też uchylić decyzję Wojewody [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Nie dokonując takich czynności organ w sposób arbitralny ocenił materiał dowodowy i nie odniósł się w sposób szczegółowy do istniejących w sprawie dowodów przemawiających za możliwością oceny, że również przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną została spełniona. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka [...][...] przyłączyła się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłankami tymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Prowadząc postępowanie na podstawie powyższego przepisu organ orzekający obowiązany jest do zbadania wyłącznie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niespełnienie którejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość wydania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa. Ustawa z 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej, wobec czego pojęcie to należy odnieść do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Jak wyżej zaznaczono, aby zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Należy podzielić stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka zaliczenia drogi, na której położona jest przedmiotowa działka do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy w [....] z [...] października 1987 r., nr XVII/97/87 w sprawie opinii dotyczącej zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich oraz załącznika nr 1 do uchwały, ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Uchwała, jak wynika z jej treści miała charakter opiniujący. Z kolei załączona do akt administracyjnych uchwała z [...] czerwca 1989 r., nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] dotyczyła zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w województwie [...]. Uchwała ta nie odnosi się do dróg położonych na terenie Miasta [...]. Zgodnie z § 1 tej uchwały ustala ona wykaz dróg gminnych stanowiących załącznik do uchwały. Natomiast w załączniku wymienione są 52 drogi, z określeniem ich początku i końca oraz długości, pomiędzy poszczególnymi wskazanymi w nim miejscowościami na terenie województwa [...]. Wprawdzie niektóre z dróg położone są na trasach pomiędzy [....], a innymi miejscowościami, jednakże załącznik nie wymienia dróg lokalnych miejskich na terenie Miasta [...]. Także z pisma Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2019 r. wynika, że brak jest uchwały obejmującej drogi lokalne miejskie w dawnym województwie [...]. Skoro ul. [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie posiadała statusu drogi publicznej, bowiem nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, to nie została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy. Kwestii tej nie dostrzegł organ I instancji, wadliwie przyjmując, że uchwała z [...] czerwca 1989 r., nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] dotyczyła zaliczenia ul. [...] w [...] do kategorii dróg gminnych. Niespełnienie jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust.1 ustawy uzasadniało uchylenie przez Ministra w całości decyzji Wojewody [...] i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżąca stawiając Ministrowi zarzuty braku przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i niedopuszczenie innych dowodów nawet nie wskazuje, jakie dowody organ powinien jeszcze przeprowadzić, do jakich podmiotów zwrócić się w celu ich pozyskania. Stanowisko skarżącej Gminy, że uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1989 r. ul. [...] w [...] została zaliczona do drogi gminnej nie wynika ani z treści uchwały ani z jej załącznika wskazanego w § 1 tej uchwały. Stanowisko pełnomocnika skarżącej przedstawione na rozprawie sądowej, że załącznik jest niepełny nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione. Co istotne z pisma Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2019 r. skierowanego do organu II instancji wynika, że w załączniku do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1989 r. zostały wymienione drogi gminne, pominięto zaś drogi lokalne miejskie. Wobec tego twierdzenie skarżącej, że przedmiotowa uchwała dotyczyła dróg na terenie miasta [...] i ul. [...] jest tym bardziej chybione. Ponadto w treści uchwały jest mowa o załączniku, a nie o załącznikach. Załącznik ten dołączony jest do uchwały. Ani uchwała ani załącznik nie dotyczą dróg lokalnych miejskich na terenie Miasta [...]. Sąd nie podziela też zarzutu dotyczącego niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ odwoławczy, czy też dowolnej oceny dowodów zebranych w sprawie. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ul. [....] nie została zaliczona - zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych - do kategorii dróg gminnych, wobec czego nie miała w dniu 31 grudnia 1998 r. statusu drogi publicznej. Minister dokonał prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów. Nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, gdyż organ odwoławczy prowadził postępowanie z zachowaniem zasad określonych w tych przepisach. Nie został naruszony przepis art. art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Z uzasadnienia wynika, jakimi przesłankami kierował się organ wydając decyzję, wyjaśnia podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim rozstrzygnięciem przemawiają. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.