III SA/Łd 1089/19

Dnia 25 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy w Rogowie z dnia 30 listopada 2011 roku nr 61/XI/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rogowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 30 listopada 2011 r. Rada Gminy w Rogowie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), podjęła uchwałę nr 61/XI/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rogowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 1 uchwały przyjęto tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rogowie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których treść stanowi załącznik do niniejszej uchwały. W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Rogów. W § 3 uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2012 r. 19 listopada 2019 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Brzezinach zarzucając rażące naruszenie art. 9a ust. 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 13 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez: - powtórzenie w przepisie punktu 1, rozdziału I załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie między innymi organizując prace zespołu interdyscyplinarnego; - powtórzenie w przepisie punktu 4, rozdziału l załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, że Gminny Zespół Interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie powołuje Wójt Gminy Rogów; - powtórzenie w przepisie punktu 3, podpunkty: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, rozdziału II załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez zapisanie w nim, że do prac zespołu interdyscyplinarnego powołani zostają przedstawiciele instytucji i organizacji: Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rogowie, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rogowie, Komisariatu Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych w szczególności działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie i kuratorzy sądowi; - nieuprawnione rozszerzenie w przepisie punktu 3, rozdziału II załącznika do uchwały, katalogu osób uprawnionych do wejścia w skład zespołu interdyscyplinarnego o przedstawicieli także innych podmiotów działających na terenie Gminy Rogów i Brzezin niż enumeratywnie wskazane w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co stanowi uregulowanie w istocie odmienne od uregulowania tej materii w art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; - nieuprawnione ograniczenie w przepisie punktu 4, rozdziału II załącznika do uchwały, katalogu osób uprawnionych do wejścia w skład zespołu interdyscyplinarnego o prokuratorów Prokuratury Rejonowej w Brzezinach, podczas gdy przepis art. 9a ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie wprowadza ograniczenia co do jednostki Prokuratury, której prokuratorzy mogą wschodzić w skład zespołu, co stanowi uregulowanie w istocie odmienne od uregulowania tej materii w art. 9a ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie; - powtórzenie w przepisie punktu 5, rozdziału II załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9a ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, że Wójt może zwrócić się o wytypowanie członków zespołu interdyscyplinarnego także do innych podmiotów niż wskazanych w punkcie 3 załącznika do uchwały, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - powtórzenie w przepisie punktu 6, rozdziału II załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Rogów a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do zespołu; - nieuprawnione ustalenie w przepisie punktu 1, rozdziału III załącznika do uchwały, okoliczności przesądzających o odwołaniu przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie deleguje na gminę uprawnienia do określania w drodze uchwały żadnych ogólnych podstaw odwołania przewodniczącego zespołu; - nieuprawnione ustalenie w przepisie punktu 2, rozdziału III załącznika do uchwały, okoliczności przesądzających o odwołaniu członka zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepis art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie deleguje na gminę uprawnienia do określania w drodze uchwały żadnych ogólnych podstaw odwołania członka zespołu, - powtórzenie w przepisie punktu 4, rozdziału IV załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9b ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, że kolejne posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące; - nieuprawnione delegowanie w punkcie 6 rozdziału IV załącznika do uchwały uprawnienia do określenia szczegółowego zakresu prac zespołu interdyscyplinarnego w drodze regulaminu organizacyjnego, co stanowi naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który wyłącznie na gminę deleguje uprawnienie do określania w drodze uchwały szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu; - powtórzenie w przepisie punktu 10 rozdziału IV załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, że członkowie zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych; - powtórzenie w przepisie punktu 11 rozdziału IV załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9a ust. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, że obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rogowie. Prokurator Rejonowy w Brzezinach, wskazując na powyższe, wniósł o stwierdzenie nieważności: punktów 1 i 4 rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały w całości; punktów 3, 4, 5 i 6 rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały w całości; punktów 1 i 2 rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały w całości; punktu 4 rozdziału IV załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie zapisów o treści: "w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące"; punktów 6, 10 i 12 rozdziału IV załącznika do zaskarżonej uchwały w całości. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie zaskarżonych przepisów Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł także o orzeczenie, że zaskarżona uchwała w tej części nie może być wykonana. Nadto Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji stwierdził, że uznaje trafność wszystkich zarzutów sformułowanych wobec zaskarżonej uchwały. Na kolejnej sesji Rada Gminy Rogów podejmie uchwałę zmieniającą zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem wszystkich zarzutów podniesionych w skardze przez Prokuratora Rejonowego w Brzezinach. O treści uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Rogów zawiadomi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, przesyłając jej tekst. Jednocześnie organ administracji podniósł, że skarga wniesiona została po upływie ustawowego terminu, co uzasadnia jej "oddalenie". Na rozprawie w dniu 11 marca 2020r. prokurator rozszerzył skargę w ten sposób, że wnosił nadto o stwierdzenie nieważności punktu 3 rozdziału 1 załącznika do uchwały gdyż stanowi on powtórzenie sformułowania ustawowego. Z uwagi na dużą ilość zaskarżonych punktów załącznika do uchwały z uwagi na ich niezgodność z prawem prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały. Cofnął także wnioski zawarte w punktach 2 i 3 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz.1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art.3 § 2 pkt.5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; Zgodnie z treścią art.147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stanowi uchwała nr 61/XI/2011 Rady Gminy w Rogowie z dnia 30 listopada 2011r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rogowie oraz szczegółowych zasad jego funkcjonowania. Wymieniona uchwała została pojęta na podstawie art.9a ust.15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180 poz.1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ora szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W przekonaniu sądu zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Należy zaznaczyć, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08). Należy wskazać, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020r. w spr. IV SA/Po 738/19). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Reasumując dotychczasowe rozważania sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art.40 ust.1 i 2 u.s.g. Konsekwencją uznania, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego jest konieczność zbadania dochowania warunków jej obowiązywania w tym ogłoszenia. Zgodnie z treścią art.88 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523), jak stanowi art. 42 u.s.g. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym, jest obowiązkowe. Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. zaskarżona uchwała- jako akt prawa miejscowego - podlegało obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 punkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowy, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Jak wynika z treści pisma Przewodniczącego Rady Gminy Rogów z dnia 18 lipca 2019r. skierowanego do Prokuratury Rejonowej w Brzezinach uchwała nr 61/XI/2011 z 30 listopada 2011r. nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (k.50). Brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości jako naruszającego w sposób istotny dyspozycję art.42 u.s.g. oraz art.2 ust.1 i art.13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). W sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art.91 ust.1 u.s.g. co każdorazowo, bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019r. w spr. II OSK 2048/17, wyrok EWSA w Olsztynie z 12 grudnia 2017r. w spr. II SA/Ol 917/17 i wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019r. w spr. III SA/Łd 1064/18). Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Niezależnie od faktu, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana to posiada również inne uchybienia opisane w skardze (dotyczące powtórzenia regulacji ustawowych, składu zespołu, przekroczenia delegacji ustawowej), które winny być wzięte pod uwagę przy podejmowania ponownej uchwały w tym samym przedmiocie. Nieuzasadniony jest zarzut podniesiony w odpowiedzi na skargę, że prokurator uchybił terminowi do wniesienia skargi określonemu w art.53 § 3 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł skargę na podstawie art.50 § 1 p.p.s.a. i art.70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. o prokuraturze (Dz.U. z 2016r. poz.177), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Złożenie skargi w tym trybie nie musi być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie jest ograniczone terminem zaskarżenia. Wskazuje na to treść art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2017 r. (por. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest zatem organiczne żadnym terminem. Zarzut podniesiony w odpowiedzi na skargę nie jest uzasadniony. e.o.