I OSK 1866/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 89/20 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz P. B. kwotę 660 (sześćset sześdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 89/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. B. (dalej także, jako: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 25 lipca 2019 r. o nadanie numeru 45 budynkowi mieszkalnemu znajdującemu się na działkach nr [...] i [...], obręb [...], odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z wydanym na podstawie delegacji zawartej w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 z późn. zm. – dalej p.g.k.), rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r. poz. 125) numery porządkowe ustala się w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, wykorzystując do tego celu ewidencję numeracji porządkowej nieruchomości oraz ewidencję gruntów i budynków. Z aktualnej prowadzonej przez Gminę L. ewidencji wynika, że na działce nr [...] stoi budynek, który dotychczas nie posiada nadanego numeru porządkowego. Wymieniony przez wnioskodawcę numer porządkowy 45 aktualnie posiada budynek na działce oznaczonej nr [...]. Organ ustalił, że aktualna ewidencja gruntów i budynków prowadzona przez Starostwo Powiatowe w C. wskazuje numer porządkowy dla ww. nieruchomości "44A". Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym. Formę czynności materialno-technicznej przybiera także rozstrzygnięcie o odmowie nadania lub o odmowie zmiany numeru porządkowego. Ustawa p.g.k. nie pozwala mieszkańcom określać we własnym zakresie numeru porządkowego. Stanowi ona jednoznacznie, że do ustalania tej kwestii uprawniony jest burmistrz. Jego ustalenia znajdują odzwierciedlenie w ewidencji. Przepisy materialne, normujące kwestię oznaczania nieruchomości numerami porządkowymi, podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie dają. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie wniósł P. B. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Przytaczając treść art. 61a k.p.a. i związany z nim dorobek literatury podniósł, że zgodnie z art. 47a ust. 5 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. W orzecznictwie przyjmuje się, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym. Formę czynności materialno-technicznej przybiera także rozstrzygnięcie o odmowie nadania lub o odmowie zmiany numeru porządkowego. Ustalając numer budynku organ nie rozstrzyga sporu o prawo, nie stwierdza określonego stanu rzeczy, ani nie decyduje o sytuacji prawnej żadnego podmiotu. Przypisuje jedynie dany numer do wskazanego budynku, co jest czynnością faktyczną, o charakterze technicznym. Przypisanie numeru ma oczywiście znaczenie w obrocie prawnym lecz jedynie porządkujące a nie ustrojowe, materialne, czy procesowe (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. III SA/Kr 752/19, wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., I OSK 4370/18). Jednocześnie ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie pozwala mieszkańcom określać we własnym zakresie numeru porządkowego. Stanowi ona jednoznacznie, że do ustalania tej kwestii uprawniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jego ustalenia znajdują odzwierciedlenie w ewidencji (np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. I SA/Ke 568/15). Co więcej, "czynność ustalenia numeru porządkowego budynku następuje z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących usytuowania budynku na nieruchomości, możliwości dojścia, dojazdu do budynku. Jednym słowem to nie czynność nadania numeru porządkowego kształtuje sposób dostępu do budynku, tylko istniejące w chwili nadawania numeru okoliczności faktyczne i prawne dotyczące usytuowania budynku i możliwości dostępu do niego determinują treść czynności nadania numeru porządkowego. Stąd też ustalenie numeru porządkowego budynku (...) nie dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości" (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 2475/17). Skarżący nie ma zatem interesu prawnego, by podważać nadanie innej nieruchomości numeru 45 i ewentualnie w tym zakresie żądać wszczęcia postępowania. Nie ma tu znaczenia kwestia istnienia ewentualnej samowoli budowlanej. Kwestie ewentualnej jej rozbiórki, bądź postępowania legalizacyjnego są według właściwości przedmiotem postępowań przed organami nadzoru budowlanego. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 47a ust 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2020 poz. 276 t.j., dalej: p.g.k.) poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanych przepisów, a w konsekwencji bezzasadne ustalenie, że skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego 45 budynkowi znajdującemu się na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonych w obrębie [...], podczas, gdy skarżący jest właścicielem tychże działek, a zatem ma interes prawny w żądaniu nadania temu budynkowi nr 45; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2, 3, 4, 5, 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. 2012 poz. 125 ze zm.) poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wójta Gminy L. tychże przepisów i niezasadne uznanie, że obecna numeracja porządkowa zapewnia ich unikalność oraz zachowanie istniejących numerów porządkowych, podczas gdy budynkowi posadowionemu na działce nr [...] obręb [...] nadano ten sam numer porządkowy, który posiadał budynek posadowiony na działce nr [...], a którego właścicielem jest skarżący; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonej czynności organu i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Wójta Gminy L. wskazanych powyżej przepisów i uznanie, że naruszenia te nie mają wpływu na zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, podczas gdy naruszenie to polegało w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek i okoliczności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, uniemożliwieniu dokonania konkretnych czynności w sprawie, a także wypowiedzenia się co do materiału dowodowego oraz niepełnym uzasadnieniu wydanych aktów; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.c. i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonej czynności organu i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez Wójta Gminy L. wskazanych powyżej przepisów i uznanie, że naruszenia te nie mają wpływu na zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, podczas gdy wskazują one na: brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia prawidłowej i zgodnej z przepisami prawa numeracji porządkowej funkcjonującej w miejscowości S. oraz brak logicznego i uzasadnionego wyjaśnienia powodu nadania numeru porządkowego 45 budynkowi posadowionemu na działce nr [...], podczas gdy w chwili jego nadania na działce należącej do skarżącego znajdował się budynek o tym samym numerze porządkowym; 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia przez Sąd I instancji w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną wyroku poprzez sformułowanie tegoż uzasadnienia w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentulanie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna złożona w tej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 47 a ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, do zadań gminy należy m. in. ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Są to zadania własne gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.). W myśl art. 47a ust. 5 powołanej ustawy, Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a (czyli numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania), z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Z powyższego wynika jednoznacznie, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie pozwala mieszkańcom określać we własnym zakresie numeru porządkowego nieruchomości. Stanowi ona jednoznacznie, że do ustalania tej kwestii uprawniony jest właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Osoba uprawniona może wystąpić z właściwym wnioskiem o nadanie numeru porządkowego nieruchomości, jednakże nadanie konkretnego numeru odbywa się według określonych przez prawo zasad, a wnioskodawca nie ma na ten wybór wpływu. Wyjaśnić także należy i podkreślić, iż budynek, któremu nadano numer porządkowy, kończy swój cykl istnienia w bazie, jeżeli nastąpiła rozbiórka budynku. Dla nowo wybudowanego budynku, nawet na tej samej działce, nadaje się nowy numer według zasad określonych w ustawie - Prawo geodezyjnej i kartograficzne oraz rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż prawidłowa wykładnia omawianych przepisów prowadzi do wniosku, że bez znaczenia był w tej sprawie fakt, że skarżący wnioskował o nadanie jego budynkowi, posadowionemu na jego działce, numeru 45. Obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku o nadanie numeru porządkowego nieruchomości bez względu na zgłoszone we wniosku żądanie o nadanie konkretnego numeru nieruchomości, skoro organ także z urzędu ustala numery porządkowe budynków w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, wykorzystując do tego celu wskazane w art. 47a p.g.k. dokumenty i ewidencje. W istocie przecież nadanie numeru porządkowego określonemu budynkowi nie wymaga wniosku. Złożony w tej sprawie przez skarżącego kasacyjnie wniosek o nadanie numeru porządkowego nieruchomości (o numerze 45), miał charakter informacyjny (informacja o nowo wybudowanym budynku) dla organu, którego obowiązkiem jest ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Jednocześnie poza jakąkolwiek oceną pozostać musi kwestia legalności nadania numeru porządkowego 45 budynkowi posadowionemu na działce nr [...], albowiem nie mieści się to w zakresie tej sprawy. Z tych względów wadliwa okazała się wykładnia ww. przepisów prawa materialnego dokonana przez organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie, co doprowadziło do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nadania numeru porządkowego 45 budynkowi znajdującemu się na działkach o nr [...] i [...] położonych w obrębie [...]. Nie dostrzegł tego Sąd I instancji, którego zadaniem było zbadanie legalności zaskarżonego postanowienia. Co więcej Sąd I instancji w ogóle nie dostrzegł istoty sprawy, a swoje uzasadnienie ograniczył jedynie do przytoczenia treści przepisów, orzecznictwa i doktryny, uznając, że "Skarżący nie ma zatem interesu prawnego, by podważać nadanie innej nieruchomości numeru 45 i ewentualnie w tym zakresie żądać wszczęcia postępowania. Nie ma tu znaczenia kwestia istnienia ewentualnej samowoli budowlanej. Kwestie ewentualnej jej rozbiórki, bądź postępowania legalizacyjnego są według właściwości przedmiotem postępowań przed organami nadzoru budowlanego". Tymczasem zauważyć należy, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotem tego postępowania było nadanie numeru porządkowego nowo wybudowanemu budynkowi skarżącego kasacyjnie, posadowionemu na działce będącej jego własnością. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie spełnia dodatkowo wymagań jakie stawia ustawa - Prawo o postępowaniu administracyjnym w art. 141 § 4. Z tych względów należało uchylić zaskarżony wyrok, jak też zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 pkt 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).