II OSK 774/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 848/18 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie wniosku o wznowienie postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 848/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2018 r. uchylającą decyzję Burmistrza Poddębic z dnia [...] grudnia 2017 r. którą odmówiono uchylenia decyzji Burmistrza Poddębic z dnia [...] marca 2016 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...],[...] położonych w gminie P.; i umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o wznowienie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B. P. Na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2018.2107 – dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania organów administracji w niniejszej sprawie. 2. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji oraz zawieszenia postępowania, co powinno było nastąpić w oparciu o uchybienia procesowe popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia, wyrażające się w naruszeniu: 1) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie w toku kontroli legalności decyzji organu administracji, że zaniechano wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że skarżąca dowiedziała się w dniu 3 listopada 2016 r. o decyzji wydanej w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy; 2) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. przez wadliwe zastosowanie wskutek błędnego uznania o istnieniu podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego; 3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, która to kwestia w dacie niniejszej skargi kasacyjnej nadal jest przedmiotem rozpoznania w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym; 4) art. 32 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stosunek pełnomocnictwa procesowego obejmuje także czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania. 3. art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. przez wadliwe zastosowanie i błędne uznanie o związaniu oceną prawną i wskazaniami dokonanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w orzeczeniu z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 942/ 17 w zakresie: 1) dowiedzenia się przez skarżącą o decyzji w dniu 3 listopada 2016 r. przez dowiedzenie się o tej decyzji przez Z. P., którą uznano za pełnomocnika skarżącej, gdy nie było to przedmiotem wiążącej oceny prawnej i wskazań tego wyroku; 2) przełożenia czynności Z. P. na sytuację procesową strony, gdy jest to zagadnienie wtórne względem istoty przedmiotowego postępowania jak zaistniałego sporu co do prawa, którym jest rozstrzygnięcie, czy można utożsamiać w ramach wznowienia postępowania dzień dowiedzenia się o decyzji przez osobę trzecią – przyszłego pełnomocnika – z dniem dowiedzenia się o decyzji przez stronę; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności istotnych dla sprawy oraz skoncentrowanie motywów rozstrzygnięcia wokół zagadnień drugorzędnych dla rozpoznania skargi W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo trafny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował kontrolowaną decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję o odmowie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2016 r. oraz umorzyło postępowanie w tej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Jednak ocena co do prawidłowości kontrolowanej decyzji nie mogła wynikać bezpośrednio z wyroku WSA z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 942/17, jak wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trafnie bowiem podniesiono w skardze kasacyjnej, że wymieniony wyrok sygn. II SA/Łd 942/17 wydany został w następstwie rozpoznania sprzeciwu, a zatem zgodnie z art. 64e p.p.s.a. ocena w nim zawarta odnosiła się do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki powinien mieć na uwadze ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądziłoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie można było założyć, że Sąd Wojewódzki w wyroku z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 942/17 przesądził, iż brak było podstaw do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2016 r. Istota wymienionego wyroku sprowadzała się bowiem do zanegowania wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie zachodziły przesłanki przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją tego wyroku było ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2018 r. oceniło formalne wymogi wniosku o wznowienie i utrzymało postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Co ważne, zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. wydana została po wydaniu postanowienia SKO z tej samej daty, czemu dano wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dla kontroli legalności decyzji SKO istotne znaczenia miało więc to, że w tej samej dacie organ odrębnym postanowieniem ostatecznie orzekł w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania na wniosek B. P. z dnia 28 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło wzajemną relację obu orzeczeń wywodząc, że odmowa uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2016 r. stałą się bezprzedmiotowa skoro w ostatecznym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Nawiązując do zarzutów kasacyjnych należy wskazać, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze związane było rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznym postanowieniu, podjętym w pierwszej kolejności, a jednocześnie nie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania. Natomiast zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wskazane było zawieszenie niniejszej sprawy na podstawie art. 121 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie sygn. akt II SA/Łd 849/18. Podkreślić należy, że właśnie wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 849/18 przesądzona została zasadność odmowy wznowienia postępowania z uwagi na niezachowanie wymaganego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Powyższa zależność obu spraw uwzględniona jednak została na etapie postępowania kasacyjnego. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w pierwszej kolejności skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 849/18, a następnie w drugiej kolejności niniejszą sprawę. W efekcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 775/19 przesądzona została prawomocnie prawidłowość orzeczeń w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2016 r., co w konsekwencji warunkowało zaakceptowanie stanowiska Sądu Wojewódzkiego oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie umorzenia postępowania zakończonego decyzją merytoryczną Burmistrza Poddębic z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2016 r. Niewątpliwie prawomocność postanowienia o odmowie wznowienia postępowania sprawiła, że nie było podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz zaskarżonego wyroku. Należy zaakcentować, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 170 i art. 171 p.p.s.a. związany był już oceną prawną wyrażoną w wyroku sygn. akt II OSK 775/19. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.