I OSK 186/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W., G. W., K. W., Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Gl 436/18 w sprawie ze skargi A. W., G. W., K. W., Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Gl 436/18, oddalił skargę A. W., G. W., K. W., Z. W. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r., po rozpoznaniu odwołania skarżących na decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz skarżących stosownie do przypadających udziałów, odszkodowania w wysokości 31 800,00 zł za nieruchomość położoną w R., oznaczoną działką nr [...]/13 o pow. 0,0711 ha, wydzieloną pod drogę publiczną gminną, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że operat szacunkowy uznać należy za sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający przepisom prawa. Dokonując wyceny wartości prawa własności działki nr [...]/13, biegły, stosownie do wymogu wynikającego z treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., uwzględnił stan (w tym przeznaczenie nieruchomości) na dzień wydania decyzji zatwierdzającej jej podział, z której wyżej wskazana działka powstała, tj. na 13 września 2016 r. Autor operatu powołał w jego treści obowiązujący w tej dacie plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta R. z [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowa działka oznaczona była symbolem [...] - tereny komunikacji! tereny publicznych dróg klasy dojazdowej.  Prawidłowo zatem określono wartość prawa własności przejętej działki w oparciu o analizę rynku obrotu nieruchomościami drogowymi. Po dokonaniu analizy opinii biegłego jako dowodu w sprawie, Wojewoda [...] stwierdził, że operat szacunkowy z 25 maja 2017 r. określający wartość prawa własności działki nr [...]/13, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. przez niepełną i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, że organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu. Prawidłowo ocenił również sporządzony operat określający wartość działki wydzielonej pod drogę gminną. Organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy (pismo z 31 stycznia 2018 r.), który potwierdził jednoznacznie, że nieruchomość przeznaczona była pod tereny komunikacji drogowej - tereny publicznych dróg klasy "dojazdowa". Organ podał, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił (pismo z 16 lutego 2018 r.), iż nie we wszystkich transakcjach przyjętych do porównań nabywcą była Gmina R., ale również te, w których uczestniczyła zawarto w warunkach wolnorynkowych. Żaden przepis nie wyklucza wzięcia pod uwagę transakcji ze względu na podmiot będący stroną umowy. Odnośnie składnika roślinnego wskazał, iż wycena w tym zakresie została pominięta ze względu na jakość tego składnika i wynikający z tego tytułu brak jego wartości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli A. W., G. W., K. W. i Z. W. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił m.in., że stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, dalej jako "rozporządzenie"), w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wskazał, że przepis ten, co wynika z § 36 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia, znajduje odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazana regulacja, jako lex specjalis znajduje pierwszeństwo przed zasadą wynikającą z przepisu art. 134 ust. 3 u.g.n. (tzw. zasadą korzyści) w przypadkach objętych hipotezą normy zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Taka sytuacja ma w ocenie Sądu miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem działka nr [...]/13 została przejęta (z mocy prawa) przez Gminę R. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a określenie wartości tej działki było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ponadto, Sąd wskazał, że analiza normy zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia, która przewiduje, że wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych prowadzi do wniosku, że w każdym takim przypadku, w którym jest możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ma pierwszeństwo przed ustaleniem tej wartości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Sąd przytoczył następnie stanowisko przedstawione przez NSA w wyroku z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2699/15, na podstawie którego stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy, w sytuacji, w której nieruchomość była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (co wynika niewątpliwie z planu miejscowego), dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości drogowej prawidłowo przyjął do porównania ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a nie ceny nieruchomości sąsiednich. Co za tym idzie, nie znajdują uzasadnienia zarzuty materialnoprawne, w których skarżący kwestionują przyjęcie do wyceny nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, a nie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, nieuwzględnienie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych oraz ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości innej niż rzeczywista wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości. Sąd wskazał, że operat sporządzony w niniejszej sprawie jest prawidłowy i może stanowić podstawę do ustalenia wartości nieruchomości przyjętej na potrzeby postępowania. Sąd podał, iż w tej sytuacji nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii drugiego rzeczoznawcy ze względu na wątpliwości zgłaszane przez skarżących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. W., G. W., K. W. i Z. W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez ich niewłaściwe zastosowanie, nierozszerzenie przez Sąd pierwszej instancji kontroli decyzji organu z [...] kwietnia 2018 roku nr [...] i oddalenie skargi pomimo, że zachodziła konieczność dopuszczenia dowodu z nowego operatu szacunkowego w celu ustalenia wartości działki nr [...]/13 o pow. 0,0711 ha położonej w R. w oparciu o analizę przeznaczenia działki bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - dalej jako "u.g.n.") przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji w celu dokonania podjęcia przez organ dodatkowych czynności zmierzających do usunięcia wątpliwości i rozbieżności wynikających z porównania operatu szacunkowego z 3 listopada 2016 r. sporządzonego przez mgr inż. K. W. oraz operatu szacunkowego z 25 maja 2017 r sporządzonego przez P. J.; 3) naruszenie prawa materialnego, art. 159 u.g.n. w związku z art. 145 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 i 5 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe operatu szacunkowego z 25 maja 2017 r. sporządzonego przez P. J. pomimo, że jego analizą objęto rynek nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe; 4) naruszenie prawa materialnego, art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez P. J. jest prawidłowy pomimo, iż do analizy porównawczej przedstawia transakcje nieruchomości drogowych, podczas gdy zgodnie z naruszonym przepisem i wywiedzioną zeń "zasadą korzyści" należało przyjąć wariant wyceny korzystniejszy dla uzyskania wyższego odszkodowania przez dokonanie analizy w odniesieniu do parametrów pozostałej niewywłaszczanej części nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji. Istota zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że operat szacunkowy z 25 maja 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. J. na zlecenie organu, jest wadliwy. Zdaniem skarżących kasacyjnie biegły rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy nieprawidłowo dobrał do porównania nieruchomości przeznaczone na cele drogowe. Ten błąd, zdaniem skarżących, skutkował nieprawidłowo wyliczoną wartością nieruchomości, a w ślad za tym niewłaściwą kwotą ustalonego odszkodowania. Ponadto, skoro zachodziły rozbieżności wynikające z porównania operatu szacunkowego z 3 listopada 2016 r. sporządzonego przez mgr inż. K. W. oraz operatu szacunkowego z 25 maja 2017 r sporządzonego przez P. J., organ powinien podjąć dodatkowe czynności, tj. zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę sprawdzenia prawidłowości sporządzonego operatu. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w R., stanowiącą działkę nr [...]/13 o pow. 0,0711 ha, wydzieloną pod drogę publiczną gminną. Podstawowym dowodem służącym ustaleniu wartości rynkowej takiej nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową wyżej wskazanej nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości, którego oceny dokonują organy w oparciu o art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. m.in. wyroki NSA: z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12; z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15; z 12 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2499/15, wyroki dostępne pod adresem internetowym, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Nie dotyczy to jednak w szczególności możliwości podważenia metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Odnosząc się do zarzutów strony należy zauważyć, że przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje sporządzony w sprawie operat, gdyż o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2088/11 i sygn. akt I OSK 2138/11 - CBOSA). Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (zob. wyrok NSA z 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z 7 marca 2014 r, sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z 1 lutego 2017 r, sygn. akt I OSK 721/15 –CBOSA). Skoro sporządzony w niniejszej sprawie operat nie budził wątpliwości co do jego prawidłowości, organ nie miał obowiązku poddania go ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, czy też powołania nowego biegłego. Dlatego zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. nie mógł odnieść zamierzonego skutku Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych, pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Z kolei, w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten, co wynika z § 36 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia, znajduje odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Zatem punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 200/20; wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13; wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 - CBOSA). Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1548/09 (CBOSA), zgodnie z którym "...brak jest podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi, w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Przede wszystkim jednak tak skonstruowany został - z mocy właściwych przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia - proces ustalania wartości należnego odszkodowania". Rzeczoznawca majątkowy w operacie z 25 maja 2017 r. powołał właściwy w sprawie plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta R. z [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przedmiotowa działka była przeznaczona na cele drogowe do analizy przyjęto transakcje, których przeznaczenie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego zostało określone jako tereny publicznych dróg klasy dojazdowej - symbol planu A2KDD. Prawidłowo zatem określono wartość prawa własności wydzielonej działki pod drogę publiczną gminną w oparciu o analizę rynku obrotu nieruchomościami drogowymi. Dlatego twierdzenie skarżących, że prawidłowa jest wykładnia i zastosowanie art. 159 u.g.n. w związku z art. 145 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 i 5 rozporządzenia powinna prowadzić do uznania, że operat szacunkowy ustalający wartość działki nr [...]/13 o pow. 0,0711 ha położonej w R. powinien odnosić się do wartości nieruchomości przyległych, nieprzeznaczonych na cele drogowe jest wadliwe. Rzeczoznawca majątkowy w operacie z 25 maja 2017 r. prawidłowo bowiem ustalił wartość rynkową wskazanej wyżej działki. Analizą objęto rynek nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe. Do porównań przyjęto 11 transakcji zawartych w okresie od listopada 2015 r. do grudnia 2016 r. z obszaru całego miasta R. W oparciu o cenę minimalną i maksymalną rzeczoznawca majątkowy określił (w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości) wartość 1 m² wycenianego gruntu w kwocie 53,89 zł/m². Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości rzeczoznawca zaliczył lokalizację ogólną (30 %), otoczenie i sąsiedztwo (20 %), kształt i konfigurację (20 %), dostępność ( 30 %). Zauważyć należy, że przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny nieruchomości, jak i dobór transakcji do porównania, nie rodzą zastrzeżeń. Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez P. J. jest prawidłowy pomimo, iż do analizy porównawczej przedstawia transakcje nieruchomości drogowych, podczas gdy zgodnie z naruszonym przepisem i wywiedzioną zeń "zasadą korzyści" należało przyjąć wariant wyceny korzystniejszy dla uzyskania wyższego odszkodowania przez dokonanie analizy w odniesieniu do parametrów pozostałej niewywłaszczanej części nieruchomości. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., kompleksowe regulacje odnoszące się do ustalenia odszkodowania zawarte są w przepisach § 36 rozporządzenia. W ramach zawartych tam regulacji znalazły się także unormowania będące egzemplifikacją zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Mowa tu o przepisie § 36 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartość 1m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, 2) wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Z powyższych unormowań w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zwiększenie wartości nieruchomości wydzielonych pod nowe drogi publiczne nie może skutkować wyliczeniami opartymi na regule z art. 134 ust. 4 u.g.n. Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie, brak jest w sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd ten bowiem dokonał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo oddalił skargę albowiem w toku postępowania administracyjnego wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, a przepisy regulujące ustalanie odszkodowania zostały prawidłowo zastosowane. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona. Odnosząc się do wniosku Prezydenta Miasta R. o zwrot kosztów postępowania wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, 201, 203 i 204 p.p.s.a. i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 p.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na rzecz uczestnika postępowania.