I SA/Gl 1579/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Beata Machcińska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] r. nr [...] ; 2) uchyla postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] r. nr [...] ; 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. K. (dalej "skarżący") jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wydane w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W dniu [...] r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O., działając jako wierzyciel, wystawił wobec skarżącego tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący należność z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego seria [...] nr [...] z dnia [...] r. w wysokości [...] zł (dalej "mandat"). Następnie w dniu [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. (dalej "organ egzekucyjny") nadał tytułowi wykonawczemu klauzulę o skierowaniu do egzekucji. 2. Zawiadomieniem z dnia [...] r. (nr [...]) organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej skarżącego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. Zawiadomienie to zostało doręczone organowi rentowemu w dniu [...] r., a skarżącemu w dniu [...] r. wraz z odpisem tytułu wykonawczego. 3. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2019 r. skarżący, odnosząc się do obowiązku zapłaty należności wymienionej w zawiadomieniu z dnia [...] r., nr [...] wskazał, iż zaszła pomyłka i zwrócił się o podanie szczegółów dotyczących mandatu [...], tj. o wydanie jego kopii z podpisem o jego przyjęciu oraz kopii orzeczenia. W odpowiedzi na wezwanie organu sprecyzował, iż wnosi zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, tj. zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej) oraz zarzut braku doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej (art. 33 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej). 4. Wierzyciel postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził bezzasadność zarzutów skarżącego, a stanowisko to podtrzymał organ odwoławczy - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. 5. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm. dalej "u.p.e.a."), uznał zarzuty skarżącego za bezzasadne. Uzasadniając rozstrzygnięcie, wskazał, iż w myśl art. 34 § 1 u.p.e.a. związany jest stanowiskiem wierzyciela. 6. W zażaleniu na to postanowienie skarżący podtrzymał zarzut nieistnienia obowiązku i ponownie zarzucił, iż nie przekazano mu kopii (skanu) mandatu, co stanowi o naruszeniu art. 73 K.p.a. 7. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej również "organ nadzoru") postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 34 § 5 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego. Organ nadzoru, powołując się na art. 34 § 1 u.p.e.a. wyjaśnił, iż w zakresie wniesionych zarzutów związany jest, podobnie jak organ egzekucyjny, stanowiskiem wierzyciela i że nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do ich uwzględnienia. Odnosząc się natomiast do kwestii odmowy przekazania kopii mandatu i udostępnienia akt, podniósł, iż zarówno wierzyciel, jak i Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. wskazali w swoich rozstrzygnięciach, iż skarżący otrzymał kopię mandatu, co potwierdził swoim podpisem. Argumentował, że mandaty karne to rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniach mandatowych, do przeprowadzenia których uprawnione są organy policji oraz inne organy, gdy przepis szczególny tak stanowi (art. 95 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach wykroczeń) i w celu wyjaśnienia wątpliwości co do faktu nałożenia grzywny skarżący mógł zwrócić się do Komendy Powiatowej Policji w C., która jest organem właściwym do ewidencjonowania i przechowywania mandatów karnych, a także udostępniania ich kopii. 8. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił, iż na każdym etapie postępowania odmówiono mu wglądu w akta sprawy, co stanowi o naruszeniu przez organy art. 73 K.p.a. 9. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Spór w rozpatrywanym przypadku sprowadza się do oceny zgodności z prawem postanowienia organu nadzoru wydanego w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w sprawie egzekucji grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego. Zarzuty te zostały sformułowane na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a. i dotyczą nieistnienia egzekwowanego obowiązku oraz braku uprzedniego doręczenia skarżącemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Uzasadniając zarzuty, skarżący stwierdził, iż mandat karny to pomyłka i zażądał przedstawienia mu kopii mandatu z dowodem jego przyjęcia, kopii potwierdzenia przyjęcia upomnienia oraz kopii orzeczenia. Zarówno organ egzekucyjny, jak i organ nadzoru podkreślają związanie stanowiskiem wierzyciela i w konsekwencji brak możliwości merytorycznej oceny zarzutów skarżącego. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niezupełny i nie pozwala na pełną sądowoadministracyjną kontrolę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W sprawie, uzasadnienie negatywnego zweryfikowania zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku zostało sprowadzone przez wierzyciela do stwierdzenia, że mandat karny kredytowany wystawiony w dniu [...] r. na kwotę [...] zł figuruje w ewidencji i został w dniu [...] r. podpisany przez skarżącego, którego tożsamość ustalono na podstawie dowodu osobistego. Z kolei w kwestii upomnienia wskazano, że wystawiono je w dniu [...] r., skierowano na adres: ul. [...] [...], [...] J., skutecznie doręczono skarżącemu w dniu [...] r. i w konsekwencji powstał obowiązek zapłaty przez skarżącego kosztów upomnienia w kwocie 11,60 zł, zgodnie z art. 15 § 2 u.p.e.a. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. dodał, że skarżący odebrał upomnienie osobiście, oraz że organ pierwszej instancji uzyskał od jednostki nakładającej grzywnę skan mandatu, którego kopie otrzymał skarżący. Takie stanowisko zostało w całości zaaprobowane przez organ egzekucyjny oraz organ nadzoru. Nie kwestionując słuszności twierdzenia, że to na zobowiązanym spoczywa ciężar wykazania zasadności podnoszonych przez niego zarzutów, dostrzec jednak trzeba, że – z drugiej strony – taka sama powinność obciąża wierzyciela i orzekające w sprawie organy względem oświadczeń przez nich powoływanych na poparcie słuszności przyjętej kwalifikacji. W orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ w określonym zakresie dokonywał oceny mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 50/16, z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 709/14, z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 485/14 oraz z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 66/19, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1034/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 813/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 367/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Po 685/07 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 219/06; wszystkie te orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy te podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Również w doktrynie podkreśla się, że organ wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność, gdyż wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i przezeń sprawdzonych, a istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale niemających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (zob. E. Iserzon, J. Starościak, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze", Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia Naczelnego Trybunału Administracyjnego, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Jak już Sąd zauważył, materiał dowodowy w sprawie nie jest kompletny - stanowisko wierzyciela oraz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. o istnieniu egzekwowanego obowiązku i doręczeniu skarżącemu upomnienia, a tym samym o nieuznaniu zarzutów skarżącego zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. nie zostało poparte niezbędnym w tym zakresie materiałem źródłowym, który pozwoliłby na weryfikację ich wiarygodności, a w rezultacie uznanie, że podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W aktach sprawy brakuje zarówno upomnienia, dowodu jego doręczenia skarżącemu, jak i mandatu z dowodem jego przyjęcia przez skarżącego w dniu [...] r. Wprawdzie w orzecznictwie podkreśla się, że jakkolwiek organ egzekucyjny jest pozbawiony w takim przypadku instrumentów prawnych do weryfikacji rozstrzygnięcia wierzyciela i nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu oraz do zakwestionowania w ten sposób stanowiska wierzyciela (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 866/17), to jednak powinien na gruncie przepisów K.p.a. zebrać materiał dowodowy, który pozwoli na ocenę przez sąd jego kwalifikacji, a samo powoływanie się przezeń wyłącznie na fakt związania stanowiskiem wierzyciela jest w tym względzie niewystarczające (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 706/17). Nie zmienia to jednak faktu, że organ egzekucyjny w takim przypadku może wyłącznie podejmować czynności niejako uzupełniające, a zatem zmierzające do potwierdzenia słuszności stanowiska wierzyciela, którym jest wszak związany (art. 34 § 1 u.p.e.a.). W rezultacie stwierdzenie w toku sądowoadministracyjnej kontroli istotnych braków zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stanowi wystarczający powód do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego postanowienia organu nadzoru, lecz również poprzedzających je postanowień organu egzekucyjnego, wierzyciela i Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. Podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), następnie powoływanej jako: "p.p.s.a.", w związku z jej art. 135. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na postanowienie, uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit c). Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje natomiast przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W świetle zasygnalizowanych mankamentów materiału źródłowego zastosowanie tych przepisów w analizowanym przypadku należało uznać za konieczne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Nie dopełniono również wynikającego z art. 77 § 1 K.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i tym samym uchybiono też art. 80 K.p.a., z którego wynika powinność oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Takie działanie niewątpliwe skutkowało także naruszeniem zasady zaufania, o której stanowi art. 8 K.p.a. Z tych powodów, na podstawie wyżej powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w punkcie pierwszym i w punkcie drugim sentencji wyroku. O zasądzeniu od organu nadzoru na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w wysokości 100 zł postanowiono z kolei na podstawie art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od skargi, który w niniejszej sprawie wynosi 100 zł stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). W ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, niezbędne jest wyeliminowanie wskazanych przez Sąd braków w materiale dowodowym.