IV SA/Po 355/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz- Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 4 pkt 7-9, § 6 pkt1, § 8 pkt 1 i 2, § 11 ust. 1 pkt 3, § 16 ust. 1 i 2, § 27, § 29 ust. 2, § 31. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] (dalej również jako: "uchwała", albo "Regulamin") zarzucając jej naruszenie – art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej jako: "ustawa") polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta w przepisach § 4 ust. 7, 8, 9 (powinien być pkt 7, 8, 9 – przyp. Sądu), § 6 ust. 1(powinien być pkt 1 – przyp. Sądu), § 8 ust. 1 i 2(powinien być pkt 1 i2 – przyp. Sądu), § 11 ust. 1 pkt 3, § 16 ust. 1 i 2, § 27, § 29 ust. 2, § 31 uchwały zakresu delegacji ustawowej oraz niedozwolone powtórzenie treści przepisów ustawy. Wniesiono o stwierdzenie nieważności powyższych przepisów rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że umocowanie rady gminy do uchwalenia kontrolowanej uchwały przewidziane zostało w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, a Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Nadto uchwała wydana w tym trybie nie stanowi informatora o zakresie obowiązywania innych ustaw, jak również nie stanowi źródła informacji o definicji poszczególnych zagadnień, czy sformułowań. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zdaniem Prokuratora niezgodne z prawem jest określenie zawarte przez radę gminy w § 8 pkt 1 i 2, zgodnie z którym właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć zanieczyszczenia niezwłocznie, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Nadto delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Skoro więc rada gminy w regulaminie wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" (bez wyraźnego określenia, że dotyczy to "części nieruchomości" służącej do użytku publicznego), co odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie na uprzątanie zanieczyszczeń w części, w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego (może to obejmować także chodniki), co odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, to tym samym nie zrealizowała ona upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Następnie Prokurator wskazał, że brak jest podstaw do wprowadzania w § 4 ust. 1 pkt 8 i 9 obowiązku właścicieli piaskownic ogólnodostępnych do wymiany piasku co najmniej jeden raz w roku oraz zapewnienia właściwego stanu sanitarnego- higienicznego placów zabaw, gdyż nie wynika to z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, jak również z art. 5 ust. 1 ustawy. Tego rodzaju obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie". Prokurator podkreślił, że rada nie może w regulaminie, jak to uczyniła w § 6 ust. 1, nakładać obowiązku zawarcia umowy na odbieranie odpadów ani udokumentowania korzystania z usług w tym zakresie, bowiem o tych obowiązkach stanowi ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - art. 6 ust. 1 ustawy, która określa także organ uprawniony do kontroli realizacji obowiązków (art. 5 ust. 6) i postępowanie w przypadku, gdy właściciel nieruchomości umowy nie zawarł (art. 6 ust. 6 -12 ustawy). Rada gminy może określić inne sposoby udokumentowania, w zależności od lokalnych warunków, wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy. Dalej wskazano, że uregulowania zawarte w § 11 ust. 1 pkt 3 nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, która nakazuje gminie określenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Tymczasem Rada określiła jedynie maksymalną pojemność worków. W § 16 pkt 2 rada zakazała spalania w pojemnikach i koszach jakichkolwiek odpadów, podczas gdy zakaz spalania odpadów poza spalarniami wynika z art. 44 ust. 1 w zw. z art. 71ustawy z dnia 14 kwietnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 797), nadto przepis art. 82 Kodeksu wykroczeń przewiduje odpowiedzialność karną za rozniecanie ognia i wypalanie m.in. traw. Obowiązki właścicieli nieruchomości oraz sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej zostały określone w przepisach ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 961) i rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 80, poz. 663 ze zm. – akt powyższy utracił moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2010 r. wraz z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 07 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719 – przyp. Sądu). Prokurator zauważył również, że w § 16 ust. 1 uchwały zabrania się gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, szlamów, gorącego żużlu i popiołu, gruzu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej podczas gdy zakaz taki (poza odpadami z działalności gospodarczej). Tymczasem zakaz taki wynika bezpośrednio z ustawy o odpadach (art. 55). Zakaz umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne: gruzu, ziemi, gałęzi, śniegu, lodu, gorącego popiołu, trawy, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów przemysłowych i medycznych pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy, który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Prokurator wskazał, że w § 29 ust. 1 pkt 2 zobowiązano właścicieli psów i kotów do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych, albowiem zostało to już uregulowane przepisie art. 5 ust. 3-5 ustawy, gdzie ustawodawca określił w sposób jednoznaczny podmioty zobowiązane do utrzymania porządku i czystości m. in. na przystankach komunikacyjnych, na drogach publicznych, nie jest zatem dopuszczalne regulowanie tych kwestii w odmienny sposób w drodze uchwały rady gminy. Ponadto podmioty wymienione w przepisie art. 5 ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, a w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawnika lub zieleńca, ponoszą odpowiedzialność na zasadach określonych w art. 145 Kodeksu wykroczeń. Prokurator wskazał wreszcie, że § 29 ust. 3 informację, że psy pozostawione bez dozoru w miejscach publicznych będą wychwytywane i umieszczane w schronisku dla bezdomnych zwierząt, natomiast w § 30 uchwały ustalono obszary, na których zabrania się utrzymania zwierząt gospodarskich, w § 31 wskazano, że zakaz ten nie dotyczy utrzymywania zwierząt gospodarskich i domowych pod określonymi warunkami. Tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy nakazuje radzie gminy określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, natomiast nie uprawnia do wskazania warunków, które uprawniają do utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych przez gminę obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, na których zabroniono utrzymywana zwierząt gospodarskich. Ponadto w przepisie mówi się nie tylko o zwierzętach gospodarskich, ale również domowych. Zatem w brzmieniu obecnym przepis § 31 wymaga uchylenia. W odpowiedzi na skargę Rada uznała zasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Przechodząc w pierwszej kolejności do zarzutu wadliwości § 8 ust. 1 i 3 uchwały, zgodnie z którymi właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć zanieczyszczenia niezwłocznie, a obowiązek powyższy dotyczy chodnika wzdłuż nieruchomości, wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy przychylić się do stanowiska Prokuratora, że w tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 8 ust. 1 i 3 zaskarżonego regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezgodne z prawem jest określenie przez radę gminy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć zanieczyszczenia niezwłocznie, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. W zakresie nałożenia na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się przeznaczone dla dzieci piaskownice do zabaw, obowiązków określonych w § 4 ust. 1 pkt 8 Regulaminu – obejmujących obowiązek wymiany piasku z częstotliwością przynajmniej raz do roku (zauważyć należy, iż powyższa regulacja nie znajduje dostatecznego oparcia w upoważnieniu z art. 4 ust. 2 pkt 1 ani pkt 6 ustawy. Ten ostatni przepis (punkt) nakazuje jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Również obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się place zabaw w należytym stanie sanitarnym – wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy, co słusznie podniesiono w skardze. Rację ma skarżący Prokurator, że Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe, powtórzyła istniejące regulacje ustawowe i je zmodyfikowała w § 6 Regulaminu, który nakłada obowiązek zawarcia umowy na odbieranie odpadów oraz udokumentowania korzystania z usług. Przepisy te stanowią powtórzenie regulacji z art. 6 ust. 1 ustawy. Zwrócić również należy uwagę, że regulacja regulaminu jest wadliwie sformułowana, ponieważ nie statuuje kompletnej normy prawnej, gdyż nie określa pełnej dyspozycji (brak wskazania co ma właściciel dokumentować). Wreszcie brak jest delegacji dla określenia okresu przechowywania dokumentów, a więc Rada nie miała podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w skarżonym Regulaminie. W art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy jako obligatoryjne zagadnienie do uregulowania w regulaminie określono – "rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Z tego względu brak podstaw do wskazania w regulaminie maksymalnej pojemności worków i pojemników. Co do § 16 pkt 2 Regulaminu zawierającego zakazy spalania w pojemnikach i koszach jakichkolwiek odpadów, to stanowią one niedopuszczalne powielenie z modyfikacjami regulacji ustawowej dotyczącej spalania i przetwarzania termicznego odpadów, a także zakazu spalania odpadów, znajdującej się w art. 13 i 44 ustawy o odpadach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/12). Również określony w § 16 ust. 1 Regulaminu obowiązek stanowi oczywiste przekroczenie upoważnienia ustawowego, gdyż nie mają umocowania w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy oraz stanowią powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych. W zakresie § 29 ust. 1 pkt 2 zobowiązano właścicieli psów i kotów do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych, wskazać należy, że jest to powtórzenie art. 5 ust. 3-5 ustawy, gdzie ustawodawca określił w sposób jednoznaczny podmioty zobowiązane do utrzymania porządku i czystości m. in. na przystankach komunikacyjnych, na drogach publicznych. Jak uprzednio wskazano nie jest dopuszczalne regulowanie tych kwestii w odmienny sposób w drodze uchwały rady gminy. Ponadto podmioty wymienione w przepisie art. 5 ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, a w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawnika lub zieleńca, ponoszą odpowiedzialność na zasadach określonych w art. 145 Kodeksu wykroczeń. Podobnie w zakresie naruszenia § 29 ust. 3 regulaminu, który wskazuje, że psy pozostawione bez dozoru w miejscach publicznych będą wychwytywane i umieszczane w schronisku dla bezdomnych zwierząt, § 30, który wskazuje, że obszary, na których zabrania się utrzymania zwierząt gospodarskich oraz § 31, gdzie wskazano, że zakaz ten nie dotyczy utrzymywania zwierząt gospodarskich i domowych pod określonymi warunkami, zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy nakazuje radzie gminy określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, natomiast nie uprawnia do wskazania warunków, które uprawniają do utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych przez gminę obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, na których zabroniono utrzymywana zwierząt gospodarskich. Ponadto w przepisie mówi się nie tylko o zwierzętach gospodarskich, ale również domowych. Nietrafne były natomiast zarzuty dotyczące wadliwości § 2 i 3 uchwały, gdyż odwołanie się do regulacji ustawowej, nie stanowi w ocenie Sądu istotnego naruszenia prawa. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 4 pkt 7 - 9, § 6 pkt 1 , § 8 pkt 1 i 2, § 11 ust. 1 pkt 3, § 16 ust. 1 i 2, § 27, § 29 ust. 2, § 31 uchwały Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...].