III OSK 4042/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 763/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 7 lutego 2011 r. nr V/20/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 4 ust. 3, § 5 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 1 i § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 763/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 7 lutego 2011 r. nr V/20/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł w pierwszej kolejności, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 23 25 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na ten akt. Sąd posiada uprawnienia do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). W takim przypadku uchwałę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta – co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd wyjaśnił, że wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach skarga, kwestionująca szereg szczegółowych regulacji uchwały Rady Miejskiej w Skalbmierzu w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, skupia się w istocie na zarzutach powtórzenia oraz dokonania przez organ modyfikacji przepisów ustawowych, z jednoczesnym wskazaniem na przekroczenie zakresu powyższej delegacji ustawowej. Skarżący powołuje się przy tym – pomocniczo – na naruszenie art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej, w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. W tym kontekście nie sposób, w ocenie Sądu, podzielić argumentacji Prokuratora, że uchwała bezwzględnie nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w ustawie. Lektura zaskarżonych postanowień uchwały pozwala stwierdzić, że powtarzane w zaskarżonym akcie prawa miejscowego zapisy ustawowe czynią jego tekst czytelnym i spójnym, regulując przy tym kompleksowo całość obligatoryjnej materii wynikającej z upoważnienia ustawowego. Ponadto zaskarżone postanowienia uchwały, wbrew stanowisku Prokuratora, nie stanowiły modyfikacji zapisów ustawowych. Przywołując treść § 2 ust. 1 uchwały podniesiono, że wskazanie przedstawicieli określonych podmiotów wchodzących w skład Zespołu było dopuszczalne – konkretyzowało bowiem, w odniesieniu do Gminy Skalbmierz, skład funkcjonującego na jej terenie zespołu interdyscyplinarnego. Powyższa regulacja nie stanowi katalogu zamkniętego co oznacza, że nie jest wyłączona możliwość udziału w pracach Zespołu prokuratorów. Jak wynika z treści § 3 ust. 1 uchwały wskazanie konkretnych osób wchodzących w skład Zespołu należy do kompetencji Burmistrza. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Rada nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że możliwość wejścia w skład zespołu interdyscyplinarnego (fakultatywną) zapewnia prokuratorom przepis rangi ustawowej, to jest art. 9a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2020 r. poz. 218) zwanej dalej u.p.p.r. – z którym § 3 ust. 1 uzupełniający zaskarżony § 2 ust. 1 uchwały nie pozostaje w sprzeczności. Ponadto regulacja § 2 ust. 1 uchwały odzwierciedla obligatoryjny składu zespołu interdyscyplinarnego (art. 9a ust. 3 u.p.p.r.), zapewniając tym samym komunikatywność podjętej regulacji. Podobnie, stosownie do art. 9a ust. 4 u.p.p.r., w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Za niezasadne uznano również zarzuty skargi dotyczące przekroczenia zakresu ustawowej delegacji i powtórzenia oraz zmodyfikowania w § 4 ust. 3, § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 7, ust. 10, ust. 11, ust. 12 i ust. 15. Zgodnie z § 4 ust. 3 uchwały "Posiedzenia Zespołu odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące". Przepis ten nie stanowi modyfikacji art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowiącego, że "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące". W istocie zawartość treściowa przedmiotowej regulacji pozostaje taka sama. W ocenie Sądu zakwestionowany przepis uchwały nie narusza prawa w sposób istotny, natomiast może być uznany za regulację wyjaśniającą, zapewniającą czytelność podjętych przepisów aktu prawa miejscowego. Podobne stanowisko Sąd zajął w odniesieniu do postanowień zawartych w § 6 ust. 1, zgodnie z którym "Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach". Zaskarżona regulacja stanowi dosłowne powtórzenie normy zawartej w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. Tożsamą argumentację odniesiono do postanowień § 6 ust. 3 pkt 1-4 uchwały. Wbrew twierdzeniom Prokuratora Sąd uznał, że Rada Miejska w Skalbmierzu była także w pełni uprawniona do wprowadzenia, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 15 u.p.p.r., szczegółowego przepisu mającego na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Milczenie ustawodawcy w zakresie określenia przesłanek odwołania członków zespołu nie może powodować sytuacji, w której organy gminy byłyby de facto "zmuszone" do tolerowania uczestnictwa w pracach Zespołu osób, które w sposób oczywisty naruszają prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że wskazanie w § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 7 lutego 2011 r. nr V/20/2011 katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego było dopuszczalne, gdyż konkretyzowało w odniesieniu do Gminy Skalbmierz skład funkcjonującego na jej terenie zespołu interdyscyplinarnego a nadto czyniło tekst czytelnym i spójnym, regulując przy tym kompleksowo całość obligatoryjnej materii wynikającej z upoważnienia ustawowego, a tym samym Rada Miejska w Skalbmierzu nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w sytuacji, gdy wskazana regulacja przekroczyła zakres delegacji ustawowej, albowiem przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważniały Rady do określania katalogu tych podmiotów, gdyż został on określony w samej ustawie, a nadto dokonała niedozwolonej modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w § 9a ust. 3 u.p.p.r. działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; 2) art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że niedokładne powtórzenie w § 4 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 7 lutego 2011 r. nr V/20/2011 treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 7 u.p.p.r. wskazującego częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego było dopuszczalne, gdyż nie stanowiło jego modyfikacji a w istocie zawartość treściowa przedmiotowej regulacji pozostaje taka sama i zapewnia czytelność podjętych przepisów aktu prawa miejscowego w sytuacji, gdy dokonano modyfikacji tekstu ustawowego a nadto samo powtórzenie jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa; 3) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że sformułowanie w § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 7 lutego 2011 r. nr V/20/2011 przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w postaci skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślnie, wypełnia delegację ustawową zawartą wart. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż określa również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu w sytuacji, gdy regulacja ta wykracza poza określenie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a zatem stanowi istotne naruszenie prawa; 4) art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 6 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 7 lutego 2011 r. nr V/20/2011 dotyczącej możliwości powoływania przez zespół interdyscyplinarny grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. było dopuszczalne, gdyż nie stanowiło modyfikacji przepisu rangi ustawowej, a zapewniało czytelność podjętych przepisów aktu prawa miejscowego jako regulacji wyjaśniającej w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie a nadto nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa; 5) art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że wskazanie w § 6 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 7 lutego 2011 r. nr V/20/2011 katalogu podmiotów, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład grupy roboczej było dopuszczalne, gdyż stanowiło dokładne powtórzenie art. 10 ust. 11 u.p.p.r. w sytuacji, gdy wskazana regulacja przekroczyła zakres delegacji ustawowej, albowiem przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważniały Rady do określania katalogu tych podmiotów, gdyż został on określony w samej ustawie a nadto dokonała niedozwolonej modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie udziału w składzie grup roboczych przedstawicieli ochrony zdrowia i możliwości udziału kuratorów sądowych a także przedstawicieli innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 7 lutego 2011 r. nr V/20/2011 we wskazanym zakresie, tj. co do § 2 ust. 1, § 4 ust. 3, § 5 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 1, § 6 ust. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Częściowo zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przyjęcie, że określenie w § 2 ust. 1 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, a dodatkowo zmodyfikowanie postanowienia ustawy poprzez pominięcie możliwości udziału w pracach zespołu prokuratorów nie narusza - w okolicznościach tej sprawy - prawa. § 2 ust. 1 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały określał, że skład Zespołu interdyscyplinarnego stanowi 7 członków. Ustalenie liczy członków tego Zespołu było zasadne. Treść art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w okresie podjęcia zaskarżonej uchwały wskazywała na obowiązek zasiadania w takim zespole przedstawicieli następujących organizacji i instytucji: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia i organizacji pozarządowych. Nie stanowiło naruszenia prawa w § 2 ust. 1 uchwały doprecyzowanie tych jednostek organizacyjnych, których przedstawiciele zasiadają w Zespole interdyscyplinarnym powołanym przez Radę Miejską w Skalbmierzu. Jeżeli ustawodawca określił ogólnie np. oświatę lub ochronę zdrowia (tak w art. 9a ust. 3 pkt 4 i 5 u.p.p.r.), których przedstawiciele zasiadają w takim zespole, to doprecyzowanie jednostek organizacyjnych oświaty i jednostek ochrony zdrowia, których przedstawiciele mają być powołani do takiego zespołu było objęte upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Mieści się to w pojęciu trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Jeżeli bowiem organ wykonawczy gminy ma prawo do powołania przedstawicieli do takiego zespołu, to uchwała powinna precyzować jednostki oświaty lub ochrony zdrowia, których przedstawiciele w takim zespole będą zasiadać. § 2 ust. 1 uchwały w punkcie 1., 2., 3., 4., 5. i 7. wprost te jednostki określa. Także określenie w § 2 ust. 1 pkt 6 organizacji pozarządowych nie budzi istotniejszych wątpliwości. Tym samym § 2 ust. 1 uchwały w tym zakresie, w którym określa organizacje wskazujące swoich przedstawicieli do zasiadania w takim zespole nie naruszał prawa, a jego treść stanowiła doprecyzowanie i dostosowanie do lokalnych warunków tych instytucji i organizacji. Także wynikający z art. 9a ust. 4 u.p.p.r. obowiązek zapewnienia udziału w zespole interdyscyplinarnym kuratorów sądowych został zapewniony w § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały i ten przepis uchwały nie zawierał regulacji wykraczającej poza zakres upoważnienia ustawowego. Natomiast istotną wadą w zakresie regulacji zawartej w § 2 ust. 1 uchwały było pominięcie możliwości powołania w skład tego zespołu prokuratorów. Zgodnie z art. 9a ust. 5 ww. ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy. Skoro ustawodawca dopuszcza możliwość powołania prokuratorów, to pominiecie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały możliwości powołania osób określonych w art. 9a ust. 5 ww. ustawy stanowiło niedopuszczalne zmodyfikowanie normy ustawowej. Prowadziło to bowiem wprost do tego, ze ustawa dopuszczała możliwość powołania osób wymienionych w art. 9a ust. 5 w skład takiego zespołu, a zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała takiej możliwości nie przewidywała. Pogląd Sądu pierwszej instancji jakoby taka treść zaskarżonej uchwały dopuszczała powołanie w skład Zespołu interdyscyplinarnego objętego zakresem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego także prokuratora nie znajduje uzasadnienia. Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu, że § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały formułujący przesłankę materialną odwołania przez Burmistrza Miasta i Gminy Skalbmierz członka zespołu interdyscyplinarnego przed upływem kadencji w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione umyślne, stanowi wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały dotyczył ustalenia w samej uchwale negatywnej przesłanki wykluczającej zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym. Nie jest to zakres obejmujący "tryb" lub "sposób" odwoływania członków zespołu. Wykluczone jest w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy. Stąd należy stwierdzić, że § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej winien być unieważniony. Wyrażone w tym zakresie stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w pełni akceptację w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 661/19, LEX nr 2763237; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 544/19, LEX nr 2726405; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 798/17, LEX nr 2380018; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 832/19, LEX nr 2774597). Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej polegającej na przyjęciu, że § 4 ust. 3 uchwały powielający treść art. 9a ust. 7 u.p.p.r jest dopuszczalny, gdyż czyni to treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego, a nadto nie modyfikuje zapisów ustawowych w sytuacji, gdy przedmiotowa regulacja przekracza zakres delegacji ustawowej i stanowi powtórzenie oraz modyfikację treści wskazanego zapisu ustawy. Zgodnie z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Treść § 4 ust. 3 uchwały jest analogiczna i stanowi, że posiedzenia zespołu odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Trafnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 10 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie, że § 6 ust. 1 uchwały powielając treść art. 9a ust. 10 u.p.p.r. jest dopuszczalny. Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Natomiast art. 9a ust. 10 u.p.p.r. stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Częściowo zasadnym jest także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 11-12 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przyjęcie, że określenie w § 6 ust. 3 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych, a dodatkowo zmodyfikowanie postanowienia ustawy poprzez pominięcie możliwości udziału w pracach grup przedstawicieli ochrony zdrowia oraz możliwości brania udziału przez kuratorów sądowych i przedstawicieli innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. § 6 ust. 3 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały określał skład Grupy Roboczej na co najmniej 5 członków. Ustalenie liczy członków tej Grupy było zasadne. Treść art. 9a ust. 11 u.p.p.r. w okresie podjęcia zaskarżonej uchwały wskazywała na obowiązek zasiadania w takiej grupie roboczej przedstawicieli następujących organizacji i instytucji: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty i ochrony zdrowia. Nie stanowiło naruszenia prawa zawarcie w § 6 ust. 3 uchwały doprecyzowania tych jednostek organizacyjnych, których przedstawiciele zasiadają w Grupie Roboczej tworzonej przez Zespół interdyscyplinarny w Skalbmierzu. Jeżeli ustawodawca określił ogólnie np. oświatę (tak w art. 9a ust. 11 pkt 4 u.p.p.r.), której przedstawiciel lub przedstawiciele zasiadają w takiej grupie, to doprecyzowanie jednostki organizacyjnej (lub jednostek organizacyjnych) oświaty, której przedstawiciel/przedstawiciele będą powoływani do takiej grupy było objęte upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Natomiast istotną wadą w zakresie regulacji zawartej w § 6 ust. 3 uchwały było pominięcie możliwości powołania w skład tej grupy przedstawicieli lub przedstawiciela placówki ochrony zdrowia, kuratorów sądowych oraz przedstawicieli innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zgodnie z art. 9a ust. 11 pkt 5 i ust. 12 ww. ustawy w skład grupy roboczej wchodzą przedstawiciele ochrony zdrowia i mogą wchodzić także kuratorzy sądowi oraz przedstawiciele innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Skoro ustawodawca nakazuje dopuszczenie przedstawicieli ochrony zdrowia do grupy roboczej i dopuszcza możliwość powołania kuratorów sądowych oraz innych przedstawicieli innych podmiotów będących specjalistami w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, to pominiecie w § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały możliwości powołania przedstawicieli podmiotów określonych w art. 9a ust. 11 pkt 5 i ust. 12 ww. ustawy stanowiło niedopuszczalne zmodyfikowanie normy ustawowej. Prowadziło to bowiem wprost do tego, ze ustawa dopuszczała możliwość powołania osób wymienionych w art. 9a ust. 11 pkt 5 i ust. 12 w skład takiej grupy, a zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała takiej możliwości nie przewidywała. Pogląd Sądu pierwszej instancji jakoby taka treść zaskarżonej uchwały dopuszczała powołanie w skład Grupy Roboczej objętej zakresem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego także kuratorów sądowych, przedstawicieli ochrony zdrowia oraz przedstawicieli innych podmiotów, specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie - nie znajduje uzasadnienia. Ustosunkowując się do ww. zarzutów należy stwierdzić, ze zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wprost stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w tej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie można uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było to uzasadnione. Nie można podzielić i tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy i czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzeba delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, LEX nr 3030693). Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667). Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na § 2 ust. 1, § 4 ust. 3, § 5 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 1 i § 6 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 7 lutego 2011 r. nr V/20/2021 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego – stwierdził nieważność tej uchwały w zakresie jej zaskarżenia, tj. w zakresie § 2 ust. 1, § 4 ust. 3, § 5 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 1 i § 6 ust. 3. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że § 2 ust. 1 oraz § 6 ust. 3 tej uchwały pominęły częściowo zakres regulacji wynikający z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie modyfikując dopuszczalny ustawowo skład zespołu interdyscyplinarnego oraz grupy roboczej. § 4 ust. 3 i § 6 ust. 1 uchwały stanowiły powtórzenie treści norm ustawowych, a § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały został wydany bez podstawy prawnej. Powyższe uchybienia stanowią istotne uchybienia w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przez jej częściowym unieważnieniem.