II GSK 1000/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Aleksandrów Łódzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 364/20 w sprawie ze skargi Gminy Aleksandrów Łódzki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 5 marca 2020 r. nr PNIK-I.4131.212.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 czerwca 2020 r. sygn. III SA/Łd 364/20 oddalił skargę Gminy Aleksandrów Łódzki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 5 marca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym - wydanym na podstawie art. 86, art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) - Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 oraz § 2 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z 29 stycznia 2020 r. nr XX/153/2020 w sprawie określenia stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, w odniesieniu do ustalonych w § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 uchwały stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gruntowej nieurządzonej organ wskazał, że droga gruntowa nie może zostać uznana za drogę gminną, pozostającą w zarządzie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, której zajęcie podlegałoby opłacie według stawki uchwalanej w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Zdaniem organu droga gruntowa nieurządzona, która nie spełnia parametrów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji w § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 Rada Miejska wprowadziła nieprzewidziane w ustawie, dodatkowe kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego, do czego nie upoważniały przepisy art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 i art. 4 tej ustawy. Doszło więc do istotnego naruszenia prawa. W związku z tym Sąd uznał, że stwierdzenie przez Wojewodę Łódzkiego nieważności uchwały we wskazanym zakresie nie jest wadliwe, mimo częściowo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że droga - aby otrzymać status drogi gminnej - musi spełniać parametry określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. Wskazał, że rozporządzenie to zawiera przepisy wykonawcze do prawa budowlanego, które mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. Tym samym nie mogą być one stosowane przy kwalifikowaniu drogi do jednej z kategorii dróg przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. Według Sądu pierwszej instancji, w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym uchwały Rady Narodowej Miasta Łodzi Nr XX/1/90 z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego oraz uchwały Nr 82a/2000 Zarządu Gminy Aleksandrów Łódzki z 9 listopada 2000 r. w sprawie przebiegu dróg gminnych na terenie gminy Aleksandrów Łódzki, błędne jest stanowisko Wojewody o braku możliwości zaliczenia do kategorii dróg gminnych, także dróg gruntowych na terenie gminy Aleksandrów Łódzki. Mimo powyższych zastrzeżeń do treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego WSA oddalił skargę. Uznał bowiem, że przyjęcie przez Radę w § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały kryterium: "droga gruntowa nie urządzona" było istotnym naruszeniem prawa. Użycie tego kryterium wykraczało poza granice władztwa prawodawczego gminy. Skargę kasacyjną wniosła Gmina Aleksandrów Łódzki zaskarżając wyrok w części obejmującej rozstrzygnięcie o istotnym naruszeniu prawa w treści § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 ww. uchwały i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miejska wprowadziła w uchwale dodatkowe, niedopuszczalne kryterium ustalania opłat "droga gruntowa nie urządzona". Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę w zakresie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. uchylające w odpowiednim zakresie zaskarżony akt nadzoru, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że wyróżnienie dróg gruntowych nie urządzonych w § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały nie służy ustaleniu innej wysokości opłaty. Opłaty za zajęcie dróg gruntowych są tożsame z opłatami za zajęcie dróg urządzonych (§ 2 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały). Określenie "drogi gruntowej nie urządzonej" nie służy więc różnicowaniu stawek. Sposób zagospodarowania dróg gruntowych nie pozwala na uzależnienie wysokości opłaty od rodzaju elementu zajętego pasa drogowego czy procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni - zgodnie z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Z tego względu, w kwestionowanej uchwale wysokość naliczanej opłaty uzależniona została od procentowej szerokości zajmowanego pasa drogowego drogi gruntowej nie urządzonej. Zdaniem strony, sporne zapisy uchwały realizują cel, jaki przyświecał ustawodawcy tj. uwzględnienie wielkości zajmowanej szerokości drogi w naliczaniu opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Skarżąca kasacyjnie wytyczyła zakres zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji ograniczając go wyłącznie do części obejmującej rozstrzygnięcie o istotnym naruszeniu prawa w treści § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały. W takim właśnie zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej. Z powodów, o których mowa na wstępie, dotyczących granic rozpatrywanej sprawy wyznaczonych zarzutem sformułowanym w skardze kasacyjnej, kwestia oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ze względu na przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia, nie była przedmiotem oceny w ramach kontroli instancyjnej. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, przy ustalaniu stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki z NSA: z 8 maja 2015. sygn. II GSK 1017/14, z 13 maja 2015 r. sygn. II GSK 681/14, z 14 stycznia 2016 r. sygn. II GSK 2693/14, z 13 września 2016 r. sygn. II GSK 649/15 i z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 1063/17; te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W § 2 ust. 1 kwestionowanej uchwały przyjęto, że za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej w celu, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 4 (prowadzenia robót w pasie drogowym i zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) ustala się (z zastrzeżeniem ust. 2, dotyczącym prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z obiektami i urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej) następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: 1) chodnika, zieleńca, pobocza, rowu - 2,46 zł; 2) jezdni do 50% jej szerokości - 4,92 zł; 3) jezdni powyżej 50% jej szerokości 7,38 zł; 4) do 50% szerokości pasa drogowego drogi gruntowej nie urządzonej - 4,92 zł; 5) powyżej 50% szerokości pasa drogowego drogi gruntowej nie urządzonej - 7,38 zł. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, ustawa o drogach publicznych w art. 4 zawiera definicje legalne pojęć pasa drogowego, oraz poszczególnych jego elementów, w tym drogi, jezdni, a także chodnika. Na gruncie tej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (pkt 1). Pojęciem drogi określa się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (pkt 2). Jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (pkt 5). Chodnikiem jest część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (pkt 6). Ustawa o drogach publicznych ustala więc siatkę pojęć, które odnoszą się też do treści art. 40 tej ustawy. Definicje ustawowe abstrahują od warunków technicznych, którym odpowiadać powinny elementy pasa drogowego – droga, czy jej jezdnia. W szczególności nie wskazują z czego powinna być wykonana nawierzchnia. W świetle tej regulacji o kwalifikacji danego elementu drogi decyduje wyłącznie aspekt funkcjonalny. Niewątpliwie strona skarżąca kasacyjnie słusznie podnosi, że w przypadku drogi gruntowej wyodrębnienie elementów drogi, przeznaczonych do ruchu pojazdów, do ruchu pieszych, ewentualnie innych elementów, może w praktyce przysparzać trudności. Nie upoważnia to jednak jednostki samorządu terytorialnego do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego poza granicami upoważnienia ustawowego. W relacji do przywołanej wyżej treści art. 40 ust. 9 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, gdy zestawić z nią § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały, trzeba stwierdzić, że regulacje te nie mieszczą się w granicach upoważnienia przyznanego organowi stanowiącemu gminy ustawą. Omawiane regulacje uchwały nie określają bowiem rodzaju elementu zajętego pasa drogowego oraz nie odnoszą się do procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni. Zgodnie z ich zapisami proporcje zajęcia pasa drogowego drogi gruntowej nie urządzonej, które decydują o zastosowaniu jednej ze wskazanych stawek, mają być bowiem obliczane względem powierzchni całego pasa drogowego (nie wskazując o jaki element tego pasa chodzi) i tym samym nie odnoszą się do procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni. Respektując pewien zakres swobody jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego, który nie wyłącza operowania dodatkowymi pojęciami, zastrzec jednak trzeba, że akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Ich treść nie może być zatem dowolna. Niedopuszczalne jest więc ich stanowienie poza granicami upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r. sygn. II GSK 282/16). Postanowienia § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały naruszają upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 9 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem nie odnoszą się do rodzaju elementu zajętego pasa drogowego oraz odnoszą się do procentowej wielkości zajmowanej szerokości całego pasa drogowego, a nie jezdni. Z tego punktu widzenia kwestia proporcjonalności stawek przyjętych w zakwestionowanych regulacjach uchwały w relacji do innych regulowanych uchwałą przypadków zajęcia pasa drogowego nie jest przydatna dla wykazania, że zaskarżony wyrok narusza art. 40 ust. 9 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzeczenie Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.