VI SA/Wa 1820/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], w oparciu o art. 157 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a.", oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. (dalej "skarżąca" lub "spółka") od decyzji Prezydenta [...](dalej "organ I instancji") z dnia [...]czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia spółce kary pieniężnej w kwocie 1281 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...]w rej. nru [...] w W. w dniach 10 maja - 2 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", zaś w dniu 6 czerwca 2019 r. reklamy o treści "[...]" o pow. 1,68 m2 oraz w dniu 1 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia, że zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim nośnika nastąpiło w dniu 1 czerwca 2019 r. i w tym zakresie orzekło poprzez wskazanie, że zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim nośnika nastąpiło w dniach 3-5 czerwca 2019 r. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 15 maja 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...]w rej. nru [...] w W. i stwierdzili zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o pow. 1,68 m2 (funkcjonowanie tej samej reklamy stwierdzono podczas kontroli w dniach 25 i 31 maja oraz 2 czerwca 2019 r.), zaś w czasie kontroli w dniu 6 czerwca 2019 r. reklamy o treści "[...]" o pow. 1,68 m2. Pracownicy wykonali dokumentację fotograficzną, zmierzyli urządzenie, opisali jego usytuowanie i rozmiary, sporządzając protokół kontroli nr [...]oraz dokonując wpisów w karcie kontroli. Decyzją nr [...] z dnia [...]czerwca 2019 r. organ I instancji wymierzył spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...]w rej. nru [...] w W. w dniach 10 maja - 2 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", zaś w dniu 6 czerwca 2019 r. reklamy o treści "[...]" o pow. 1,68 m2 oraz w dniu 1 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi i ustalił karę pieniężną w wysokości 1281 zł. W wyniku wniesionego odwołania, SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia, że zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim nośnika nastąpiło w dniu 1 czerwca 2019 r. i w tym zakresie orzekło poprzez wskazanie, że zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim nośnika nastąpiło w dniach 3-5 czerwca 2019 r. W rozpoznawanej sprawie ustalone zostało, że w dniach 10 maja - 2 czerwca, 6 czerwca 2019 r., doszło do zajęcia pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...]w rej. numeru [...] poprzez umieszczenie w nim reklam o pow. 1,68 m2 bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi, oraz w dniach 3-5 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Mając na uwadze, że w rozstrzygnięciu decyzji organ I instancji omyłkowo wskazał okres, w którym spółka dokonała zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,16 m2 (bez reklamy), tj. dzień 1 czerwca 2019 r., organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji w tym zakresie i orzeczenie co do istoty poprzez wskazanie, że zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,16 m2 nastąpiło w dniach 3-5 czerwca 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że błędne wskazanie daty zajęcia nie miało wpływu na wyliczenie kwoty kary, która została wyliczona prawidłowo za 3 dni zajęcia pasa. SKO podkreśliło, że powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj.: protokole z kontroli pasa drogowego nr [...]z dnia 15 maja 2019 r.; karcie kontroli zajęcia pasa drogowego, w której odnotowano, że w dniach 25 i 31 maja, 2 i 6 czerwca 2019 r. funkcjonowały kolejne reklamy; dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli, znajdującej się na płycie CD-R; wypisie z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka ta stanowi drogę publiczną, wyrysie mapy ewidencyjnej oraz wydruku z mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczoną granicą pasa drogowego. Przy czym organ podkreślił, że okolicznością znaną organowi z urzędu jest fakt, że na nośniku można przestać eksponować treści reklamowe i że to eksponowanie nie ma charakteru permanentnego. Dlatego dopiero ustalenie poprzez materiał dowodowy faktu eksponowania na nośniku treści reklamowej uzasadnia nałożenie kary za powierzchnię reklamową. Natomiast w dniach, kiedy niewątpliwie nośnik znajdował się w pasie drogowym, należało wymierzyć karę za horyzontalne zajęcie poprzez umieszczenie nośnika. Nośnik jako konstrukcja techniczna w pasie znajduje się bowiem w sposób ciągły. Jest on na stałe przytwierdzony do elewacji budynku. Zatem funkcjonowanie samego nośnika w pasie drogowym uznać należy za wykazane. Odnosząc się do zarzutu spółki dotyczącego braku zajęcia pasa z uwagi na pionowe oddalenie reklamy względem gruntu, organ stwierdził, że argument ten nie może zostać uwzględniony. Podkreślił przy tym, że priorytetową dla zarządcy drogi kwestią jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Bezsporny jest fakt, że reklama umiejscowiona była w centrum miasta, w miejscu ponadnormatywnego ruchu. Jak wynika z akt sprawy, była ona widoczna dla uczestników ruchu na [...]. Zatem nośnik reklamowy powodować mógł bezpośrednie zagrożenie w ruchu pojazdów i pieszych z uwagi na skupianie uwagi na treści reklamy. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo w zaskarżonej decyzji wymierzył odwołującej się karę pieniężną za zajęcie w dniach 10 maja - 2 czerwca, 6 czerwca 2019 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...]w rej. nru [...] poprzez umieszczenie w nim reklam, zaś w dniach 3-5 czerwca 2019 r. - poprzez umieszczenie w nim nośnika, bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ I instancji prawidłowo również ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość kary pieniężnej, w oparciu o uchwałę nr [...]Rady [...]z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...]z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148 z późn. zm.), dalej "uchwała w sprawie wysokości stawek opłat", w kwocie 1281 zł, zgodnie z następującym wyliczeniem: [1,68 m2 (powierzchnia reklamy) x 2,80 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej pod reklamę o powierzchni nie przekraczającej 3 m2, określona w poz. 20a Załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) x 25 (liczba dni zajęcia pasa drogowego przez reklamę)] + [1 m2 (powierzchnia nośnika zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1 m2 traktowane jest jako zajęcie 1 m2) x 3,50 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej pod inne obiekty, określona w poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) x 3 (liczba dni zajęcia pasa drogowego przez reklamę)] = 1176,00 zł + 105,00 zł = 1281,00 zł. Na decyzję organu odwoławczego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), "u.d.p." lub "ustawa o drogach publicznych", poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 10 do 14 maja, od 16 do 24 maja, od 26 do 30 maja, 1 czerwca, od 3 do 5 czerwca 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu 15 maja 2019 r., a kolejne w dniach 25, 31 maja oraz 2 i 6 czerwca 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy był zamontowany w okresie pomiędzy kontrolami; a także art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych (oględzin nośnika reklamowego), a przez to niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Zaskarżonej decyzji zostało zarzucone również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego, a także art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1186 z późn. zm.), dalej "p.b." "lub "ustawa –Prawo budowlane ", poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu p.b., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za okres od 3 do 5 czerwca 2019 r., wymierzono bezpodstawnie. Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W przypadku uchylenia obydwu decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto, wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. oraz Opinii uzupełniającej z dnia 2 lipca 2020 r w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic oraz urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy, na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.; oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.". Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Trzeba też zauważyć, że w myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. za reklamę w rozumieniu postanowień tej ustawy należy uważać umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej spółki reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W tej sprawie organom nie udało się wykazać istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii. Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Znajdujący się w aktach materiał dowodowy ma charakter szczątkowy, nie pozwalający w istocie Sądowi na weryfikację prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Nie można mieć w szczególności pewności, czy istotnie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku usytuowanego na [...] w rej. numeru [...] w W. graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. Na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że linia budynków jest prosta na całej długości. Wręcz przeciwnie z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy (płyty CD) wynika jednoznacznie, że gablota reklamowa została umieszczona pomiędzy dwoma oknami, z murowanymi parapetami (stanowiącymi stały element elewacji), wyraźnie wysuniętymi przed ścianę budynku. Ponadto powyżej gabloty reklamowej na fotografiach budynku widoczne są wyraźnie inne nierówności (wysunięcia) ściany budynku, całkowicie przez organy pominięte w wydanych w sprawie decyzjach. Z dokumentacji tej nie wynika natomiast i nie sposób na jej podstawie ustalić, że gablota reklamowa "zawieszona" na ścianie budynku jest wysunięta dalej niż wskazane wyżej nierówności (gzymsy). Wbrew stanowisku SKO, sporządzone fotografie nie dowodzą że na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista. W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, określający z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ). Nie wiadomo też w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i w dość chaotycznie udokumentowanych czynności przedprocesowych, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu. W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego protokołem z 15 maja 2019 r. ( k.2 akt administracyjnych) oraz kontroli wskazanych w karcie kontroli pasa drogowego [...]nr [...] w W. (k.14 akt administracyjnych). Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. Dodać należy, że w aktach sprawy próżno szukać postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zaś chodzi o naruszenie prawa materialnego, to podkreślić należy, że zasadnie podniesiono w skardze, że organy nie wykazały, że ów nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpujące pojęcie obiektu budowlanego. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat należało uargumentować przyczyny, dla których nośnik reklamowy został w ten sposób zakwalifikowany, zwłaszcza w kontekście znacznie wyższej stawki dziennej (3,50 złotych) niż w przypadku reklamy (2,80 złotych) za 1 metr kwadratowy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji próżno szukać jakiegokolwiek uzasadnienia z jakich przyczyn sporny nośnik reklamowy, uznany został za inny obiekt budowlany, co stanowi naruszenie art.107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko, że w przypadku braku wyświetlania treści reklamowej na nośniku, traci on cechy "reklamy" na gruncie ustawy o drogach publicznych. Jednakże nie oznacza to, że automatycznie staje się obiektem budowlanym. Pojęcie obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych, ale w ustawie – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Organ nie przeanalizował jednak tej definicji w odniesieniu do nośnika reklamowego omawianego w rozpoznawanej sprawie oraz twierdzenia strony, iż każdy obiekt budowlany można zaliczyć do jednej z trzech wymienionych kategorii a także, że w rozpoznawanej sprawie, nośnik reklamowy jest instalowany, a nie wznoszony z użyciem wyrobów budowlanych, dlatego nie spełnia on ogólnego kryterium wyznaczonego obiektom budowlanym. Przyjmując, iż sporny nośnik reklamowy jest obiektem budowlanym organ pierwszej jak i drugiej instancji z wyjątkiem załączenia do akt sprawy fotografii gabloty reklamowej umieszczonej na ścianie budynku, żadnych ustaleń faktycznych, nie przeprowadził. Z tych względów, Sąd opierając się na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, stwierdza, iż organ nie wykazał, a był to jego obowiązek zgodnie z art.7 i art.77 k.p.a, iż gablota na ścianie budynku widocznego na fotografii, znajdującej się w aktach sprawy, została wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych, a nie jedynie zainstalowana na ścianie budynku jak twierdzi strona. Rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane będą zważyć, iż w kwestii tej na gruncie prawa budowlanego wypowiadały się już niejednokrotnie sądy administracyjne. Warto przytoczyć na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4048/19, dotyczący co prawda nieco innego stanu faktycznego, ale zbliżonego problemu prawnego, w którym wypowiedziano się, co do zakwalifikowania urządzenia reklamowego, zrealizowanego na dachu budynku jako budowli, jednakże pod ściśle określonymi w prawie budowlanym warunkami ustawowymi, w szczególności takim czy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, czy też nie i chodzi tu nie tyle o sposób i metodę związania z gruntem, technologię wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają zwrócenia uwagi na cechę trwałości posadowienia obiektu budowlanego. Chodzi o to czy nośnik reklamowy jako całość posiada określone cechy charakterystyczne dla obiektu budowlanego, jak: znaczne rozmiary i składa się z typowo budowlanych części, które wskazują na trwałość jego posadowienia. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku wskazał również, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "instalowanie". Dlatego wymagane jest sięgnięcie do definicji językowej tego pojęcia. Owe instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części. W przypadku instalowania chodzi o wykonanie określonego rodzaju robót, które nie wskazują na trwałe połączenie tablicy reklamowej z obiektem budowlanym, na którym są realizowane, jak np. przykręcenie do dachu lub elewacji budynku, lub – której gabaryt (cechy charakterystyczne) nie mają wpływu na elementy konstrukcyjne budynku, a tym samym – na ocenę owego trwałego połączenia. Z powyższego wynika, że istotne znaczenie dla realizacji danego nośnika reklamowego ma zakres i charakter wykonanych robót wskazujących, na sposób połączenia (trwały lub nie) np. tablicy reklamowej wraz z jej konstrukcją nośną do konstrukcji nośnej budynku (ścian nośnych). Ocenianych oczywiście indywidualnie, w każdej sprawie. Reasumując istotną okolicznością w sprawie jest ustalenie czy wykonywane były jakiekolwiek roboty budowlane służące usytuowaniu spornej gabloty reklamowej na ścianie budynku w [...] w rejonie nr [...] w W., ingerujących w konstrukcję nośną budynku, mając wpływ na elementy konstrukcyjne budynku aby można było w ogóle rozważać, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym, z uwagi na usytuowany na budynku nośnik reklamowy (gablotę). Niezbędne jest bowiem ustalenie, czy sam nośnik reklamowy został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych a nie zainstalowany, ponieważ jak zostało wyżej wskazane, jest to warunek konieczny do uznania danego przedmiotu za obiekt budowlany. W rozpoznawanej sprawie brak jest takich ustaleń. Materiał dowodowy jak już Sąd wskazywał wyżej, znajdujący się aktach sprawy, nie uprawnia do oceny, że nośnik reklamowy w rozpoznawanej sprawie, został wzniesiony za pomocą wyrobów budowlanych. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające w sprawie, zobowiązane będę uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną wyrażoną przez Sąd. Przypomnieć też należy, że zachodzących w tym zakresie wątpliwości nie można rozstrzygać na niekorzyść strony skarżącej. Przeczy temu nie tylko unormowanie przewidziane w art. 7a § 1 k.p.a., ale i utrwalone od lat orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1982 r., sygn. akt II SA 1031/82, ONSA 1982/2, poz. 91). Sąd zwraca ponadto uwagę, że strona w odwołaniu podniosła szereg zarzutów, które okazały się uzasadnione w postępowaniu prowadzonym przed Sądem. Tymczasem zarzuty te nie zostały w żaden sposób przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznane. Mając na uwadze uchybienia zaskarżonych w sprawie decyzji przypomnieć też należy zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Nie ulega więc wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno prezentować nie tylko stan faktyczny sprawy, ale i – jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa poprzez wskazanie, na podstawie jakich przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zwłaszcza prawa materialnego, organ rozstrzygnął sprawę, a więc jaki był merytoryczny zakres postępowania w sprawie. Dodatkowo organ powinien wskazać miejsce publikacji powyższych aktów, tak aby strona nie miała problemu z ustaleniem czy organ zastosował w sprawie właściwe przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organ powołując uchwałę Rady [...]Nr [...]z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...]z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, według której wymierzono stronie karę, nie wskazał, czy zastosował przepis uchwały zawarty w poz.19 jak i w poz.20 a załącznika nr 3 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji czy też umieszczenia reklamy na budynku oraz który z nich jest korzystniejszy dla strony, co w przypadku orzekania w przedmiocie kar administracyjnych ma istotne znaczenie w sprawie. Wskazanie miejsca publikacji uchwały numeru oraz pozycji dziennika urzędowego z 2004 r., jest niewystarczające, bowiem treść uchwały od 2004 r. uległa wielu zmianom, które też powinny zostać powołane w podstawie prawnej decyzji. Warto też przypomnieć, że prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. – nie tyle ma być obszerne, bo tego ustawodawca nie wymaga, ale jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie. Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją odwołania, wynik tego postępowania byłby inny. W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Organy zadbają także o to, by – jeżeli okaże się, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego – okres tego stanu rzeczy został wykazany za pomocą odnośnych dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego. Jeżeli okaże się, że skarżąca istotnie umieściła określone przedmioty w pasie drogowym, organy dokonają wykładni przepisów załącznika nr 3 do uchwały Rady [...]Nr [...]z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. Sporządzona decyzja tak organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego wyjaśniać będą zwięźle i klarownie przyczyny faktyczne i podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, a w przypadku wniesienia odwołania – Kolegium zadba o należyte rozpatrzenie podniesionych w nim twierdzeń i zarzutów. Organ zapewni też Stronie czynny udział w postępowaniu zgodnie z art.10 i 73 k.p.a. W ocenie Sądu skarga nie przedstawia natomiast wystarczających i racjonalnych argumentów w kwestii podważenia przyjętego w zaskarżonej decyzji okresu zajmowania pasa drogowego w czasie między kontrolami pasa, w sytuacji, gdy każda kontrola następna potwierdzała stan ustalony kontrolą poprzednią. Nie ma w tych warunkach powodów do uznania, że między kontrolami obiekty te były usuwane. Skarga bezzasadnie stawia też zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), na które złożyły się: 100 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 270 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa.