II SA/Łd 385/18

Dnia 12 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. a.bł. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A S.A. na postanowienie Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r. nr [...], orzekającego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie [...], mieście Ł. obręb K., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem 1594 oraz w sprawie zezwolenia na niezwłoczne jej zajęcie, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy podaniem z dnia 4 października 2017 r. A S.A. wystąpiła do Starosty [...] o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w Ł. w obrębie K., oznaczonej jako działka nr 1594 poprzez zezwolenie na podwieszenie napowietrznych przewodów linii, a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu oraz o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Jak wyjaśnił organ I instancji, uprawnienie organu administracji do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy, może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości prac związanych z realizacją określonej inwestycji, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę wynika, iż inwestor uzyskał zgodę właścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na ww. postanowienie zażalenie złożyła A S.A., podnosząc, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania określone w art. 61a k.p.a. Inwestor wprawdzie zawarł z właścicielami nieruchomości umowy, na podstawie których miała być ustanowiona służebność przesyłu, jako trwały tytuł do nieruchomości, jednakże zawarte w nich zobowiązanie właścicieli było z mocy prawa nieważne z uwagi na zajęcie komornicze nieruchomości. Zgodnie z art. 930 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155 ze. zm., dalej jako k.p.c.), obciążenie nieruchomości po jej zajęciu jest nieważne z mocy prawa. Inwestor nie dysponuje zatem tytułem prawnym do nieruchomości. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r. nr [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przytaczając treść art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze. zm., dalej jako u.g.n.) Wojewoda wskazał, iż decyzja o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. służy uzyskaniu tytułu prawnego do władania nią na cele budowlane dla wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej oraz dla pozostawienia tych urządzeń po ich wybudowaniu na nieruchomości, jako wybudowanych i pozostawionych bez naruszenia własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Warunkiem wszczęcia postępowania na podstawie wskazanego przepisu jest brak zgody właściciela na wykonanie planowanych prac, co wprost wynika z art. 124 ust. 1 u.g.n. Na podstawie ww. przepisu oraz art. 124 ust. 3 organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca dał wyraźne pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki WSA w Kielcach z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 927/16 i z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 617/15 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 358/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewoda podkreślił, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują, w jakiej formie owa zgoda winna być wyrażona. Wydaje się więc, iż ustawodawca pozostawił tę kwestię uznaniu stron, a jedynym wymogiem jest zachowanie formy pisemnej. W omawianej sprawie z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1594 wystąpiła do Starosty [...] A S.A. Zgodnie z zapisami księgi wieczystej [...] ww. nieruchomość stanowi współwłasność A. G., K. G. (obecnie G.-T.), P.T. i K. G.(obecnie D.). Do złożonego podania wnioskodawca dołączył umowę z dnia 6 kwietnia 2017r. nr [...], zawartą pomiędzy A S.A. a P. T. i K. G.-T. oraz umowę z dnia 6 kwietnia 2017 r. nr [...], zawartą pomiędzy A S.A. a A. G. i K. D. Na mocy ww. umów współwłaściciele gruntu zobowiązali się do ustanowienia na rzecz inwestora odpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności przesyłu (§ 2 ust. 1 umowy), jak również wyrazili zgodę na ewentualne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej/leśnej w zakresie niezbędnym pod lokalizację słupa oraz przewodów linii (§ 2 ust. 2) oraz w § 2 ust. 3 udzielili inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż ww. umowy stanowią zgodę właścicieli nieruchomości na wykonanie prac, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak zaś już wcześniej wyjaśniono, uruchomienie trybu administracyjnego uzyskania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej możliwe jest wyłącznie w przypadku braku zgody właściciela gruntu. W związku ze zgłoszonym zarzutem, iż umowy z dnia 6 kwietnia 2017 r. są nieważne organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ administracji publicznej nie może oceniać ważności umowy cywilnoprawnej (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 350/15, wyrok NSA z dnia 05 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1144/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzyganie spraw o ważność umowy cywilnoprawnej należy do kompetencji sądów powszechnych, co wynika z przepisów art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. Jak wynika z pisma strony, nieważność umów z 6 kwietnia 2017 r. nie została sądownie stwierdzona. Stosownie do zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, z udziału 1/3 części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność A. G. została wszczęta egzekucja przez komornika sądowego. Zgodnie z art. 930 § 3 k.p.c. obciążenie nieruchomości przez dłużnika po jej zajęciu jest nieważne. Nie ma zatem możliwości ustanowienia służebności przesyłu na takiej nieruchomości w drodze czynności prawnej jednostronnej (oświadczenie właściciela) lub dwustronnej (umowa). Jednakże brak możliwości ustanowienia służebności przesyłu nie jest równoznaczny z brakiem zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wyjaśnił, iż nie ma żadnych przeszkód, aby dokonać ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zajętej w toku egzekucji komorniczej, ponieważ żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zabrania wydania takiej decyzji w stosunku do nieruchomości zajętej w toku egzekucji. Jak jednak już wcześniej zaznaczono, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpić może dopiero po przeprowadzeniu rokowań z właścicielami o wykonanie prac budowlanych. Jeżeli zatem właściciele wyrażą zgodę na wykonanie prac, nie ma możliwości skorzystania z drogi administracyjnej w celu uzyskania trwałego tytułu prawnego do nieruchomości (Łukasz Matys, Ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości zajętej w toku egzekucji. Nieruchomości 2015, nr 8). W ocenie organu II instancji, słusznie Starosta zastosował w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego w analizowanym przypadku mamy do czynienia z inną uzasadnioną przyczyną, o której mowa w przytoczonym przepisie. Z uwagi na zawarcie umowy pomiędzy inwestorem a współwłaścicielami gruntu, nie jest możliwe wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła A S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie art. 124 ust. 1 w zw. z 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. 156 poz.118 ze.zm.) poprzez błędną interpretację , sprzeczną z treścią i interpretacją tych przepisów i charakterem cywilnoprawnym rokowań, tj. iż oferta złożona przez inwestora, co do uzyskania trwałego tytułu do nieruchomości była wiążąca dla właścicieli, a brak możliwości trwałego obciążenia nieruchomości zajętej w toku egzekucji (art. 930 k.p.c.) należy interpretować jako wyczerpanie rokowań określonych w przepisie art. 124 ust 3 u.g.n. uprawniające inwestora do wystąpienia z wnioskiem z art. 124 ust 1 u.g.n. - naruszenie przepisów postępowania art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo braku przesłanek . W sprawie wystąpił brak możliwości osiągnięcia skutku zawartej umowy przedwstępnej co do ustanowienia służebności przesyłu i obciążenia nieruchomości w sposób trwały tj., fakt, że właściciele nieruchomości zajętej na poczet egzekucji nie mogli wykonać zobowiązania z umowy przedwstępnej jest przesłanką materialnoprawną do zbadania po wszczęciu postępowania administracyjnego, a zobowiązanie zawarte w umowie przedwstępnej co do zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie robót budowlanych jest nieważne ex tunc jako zobowiązanie z umowy niemożliwej do wykonania z powodu obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym przez jej właścicieli w związku z zajęciem na poczet egzekucji. W ocenie strony skarżącej organ I i II instancji błędnie ustaliły, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 a § 1 k.p.a w zw. z art. 124 ust 3 u.g.n., jako uzasadnione przyczyny z powodu których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, a przesłanką uniemożliwiającą wszczęcie według stanowiska organów było wyrażenie zgody przez właścicieli na wykonanie prac budowlanych, o których mowa w pisemnej umowie przedwstępnej dotyczącej ustanowienia służebności przesyłu, umowie dotkniętej nieważnością na podstawie art. 387 k.c. w zw. z art 930 k.p.c. Zobowiązanie właścicieli dotyczyło, złożonej przez wnioskodawcę oferty ustanowienia służebności przesyłu i nie mogło być przez właścicieli zrealizowane. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W ocenie sądu zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu, który by uzasadniał uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego i procesowego. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r. nr [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W myśl art. art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie ww. zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, o uzyskanie zgody na wykonanie planowanych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, do którego należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Według przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości możliwe jest tylko w niezbędnym zakresie. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym (w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), a udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem w celu uzyskania jego zgody na wykonywanie prac wymienionych w tym przepisie. Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca ustanowił pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem, czyli brak zgody właściciela na zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoliłaby zrealizować cele publiczne, upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie akcentuje się, co skład orzekający aprobuje, a czego również co do zasady nie kwestionowały organy, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15, LEX nr 2168096). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej rokowania mają zostać zainicjowane (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15, LEX nr 2100684). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11, LEX nr 1136695 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1723/15, LEX nr 2100561; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2054/16, LEX nr 2247949). Jak wynika z materiału dowodowego, przeprowadzone w sprawie rokowania doprowadziły do wyrażenia przez współwłaścicieli nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie [...], mieście Ł. obręb K. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem 1594 zgody na zrealizowanie planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Na mocy umowy z dnia 6 kwietnia 2017r. nr [...], zawartą pomiędzy A S.A. a P. T. i K. G.-T. oraz umowy z dnia 6 kwietnia 2017 r. nr [...], zawartą pomiędzy A S.A. a A. G. i K. D., współwłaściciele gruntu zobowiązali się bowiem do ustanowienia na rzecz inwestora odpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności przesyłu (§ 2 ust. 1 umowy), jak również wyrazili zgodę na ewentualne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej/leśnej w zakresie niezbędnym pod lokalizację słupa oraz przewodów linii (§ 2 ust. 2) oraz w § 2 ust. 3 udzielili inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie więc przeprowadzone rokowania okazały się skuteczne, bowiem w ich wyniku właściciele wyrazili zgodę na proponowane przez skarżącego warunki wykonania prac. Podkreślić należy przy tym, że zgoda właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości celem wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi zawierać szczególnej formy, w tym konkretnej umowy, wystarczy zwykłe, pisemne oświadczenie woli. Niewątpliwie takim oświadczeniem właścicieli organ dysponował, co dokumentują akta administracyjne. W tej sytuacji zgodzić należy się z organem, że podnoszona przez stronę skarżącą kwestia ważności cywilnoprawnej umowy służebności przesyłu nie ma w sprawie przesądzającego znaczenia. Niewątpliwie, jak to wywiódł organ, nie ma przeszkód w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla dokonania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zajętej w toku egzekucji komorniczej, natomiast przeszkodą dla uruchomienia trybu administracyjnego celem uzyskania takiego tytułu, co wynika wprost z treści art. 124 ust. 1 u.g.n., jest zgoda właścicieli na wykonanie prac wyrażona w toku przeprowadzonych rokowań. Słusznie więc wywiódł organ, że wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Celem wskazanej regulacji jest ingerencja organu administracji w ściśle określonych w przepisie okolicznościach, nie zaś rozstrzyganie kwestii cywilnoprawnych, czy też badanie skuteczności, lub ważności zawieranych przez strony umów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że inwestor, który przystępuje do wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, przez którą inwestycja będzie przebiegać. Wystarczy, że uzyska zgodę właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości. Oczywiście zgoda taka może (ale nie musi) polegać także na umownym ustanowieniu służebności przesyłu, o ile strony takie warunki uzgodnią. (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1310/17, LEX nr 2441258). Podkreślić jeszcze raz należy, że z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Art. 124 ust. 1 u.g.n. jako mający charakter uregulowania szczególnego, musi być interpretowany dosłownie, w związku z czym nie jest dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 933/17, LEX nr 2470523). Tym samym należało zgodzić się z poglądem organu, że wyrażona przez właścicieli zgoda wyrażona w ramach przeprowadzonych rokowań powoduje, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostały zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie stwierdzając naruszenia prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. dc