II GSK 891/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia WSA (del.) Krzysztof Dziecic po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 421/20 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r. oddalił skargę P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2020 r, w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oraz orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 13 stycznia 2020 r. do starosty Żarskiego wpłynął wniosek Prokuratury Rejonowej w Żarach o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania P. M. na badania lekarskie, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, w związku z uzasadnionymi zastrzeżeniami co do stanu zdrowia. Prokuratura Rejonowa w Żarach we wniosku wskazała, że prowadzi postępowanie karne przeciwko P. M., w toku którego skarżący został poddany badaniom sądowo-psychiatrycznym. Z załączonych do wniosku opinii wynikało, że u skarżącego stwierdzono zaburzenia osobowości, w tym dysforię oraz uzależnienie od alkoholu. Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] maja 2020 r., Starosta Żarski, działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 341, dalej: u.k.p.), skierował P. M., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii AM, B1, B na badania lekarskie w związku z powzięciem informacji o uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia. Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p., umożliwia staroście kontrolę zdolności do prowadzenia pojazdów przy czym nie jest wymagane uzyskanie pewności, co do zaistnienia przeciwskazań lekarskich, lecz jedynie uprawdopodobnienie istnienia przesłanek. SKO powołując się na opinie sądowe, sądowo-psychiatryczne i psychiatryczno-psychologiczne dotyczące skarżącego wskazał, że są one ze sobą częściowo sprzeczne, co wskazuje, że również wśród biegłych nie ma zgodności, co do oceny stanu zdrowia psychicznego skarżącego. Organ podkreślił przy tym, że w większości opinii biegli stwierdzili u P. M. organiczne zaburzenia osobowości ze skłonnością do dysforii. W tym zakresie wskazał, że zgodnie z pkt 3.3 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnieniach do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. poz. 1659 z e zm.): "przy ocenie stanu zdrowia kierowcy w zakresie stanu psychicznego należy uwzględnić również istnienie zaburzeń osobowości mających negatywny wpływ na ocenę sytuacji, zachowanie lub zdolności adaptacyjne". Oddalając skargę na tą decyzję Sąd I instancji wskazał, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ uzyska informacje, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. Stwierdził, że w niniejszej sprawie źródłem zastrzeżeń organów co do stanu zdrowia skarżącego były zebrane w sprawie opinie sądowo - psychiatryczno - psychologiczne. W opinii psychiatryczno-psychologicznej z 11 lipca 2019 r. stwierdzono u skarżącego uzależnienie alkoholowe i anomalię osobowości. W opinii psychiatryczno-psychologicznej z 26 września 2019 r. stwierdzono u skarżącego organiczne zaburzenia osobowości ze skłonnością do dysforii. W opinii psychiatryczno-psychologicznej z 22 listopada 2019 r. u skarżącego stwierdzono natomiast uzależnienie alkoholowe oraz organiczne zaburzenia osobowości ze skłonnością do dysforii. Z opinii sądowo - psychiatrycznej z dnia 23 marca 2020 r. wynikało, że u skarżącego rozpoznano zaburzenia osobowości, a w opinii sądowo- psychiatryczno-psychologicznej z 3 kwietnia 2020 r. wskazano na organiczne zaburzenia osobowości ze skłonnością do dysforii. Ponadto w opinii z 23 marca 2020 r. stwierdzono u skarżącego zaburzenia sfery emocjonalno-popędowej prawdopodobnie na podłożu organicznego uszkodzenia centralnego układu nerwowego w następstwie przebytego urazu czaszkowo-mózgowego doznanego w wyniku wypadku samochodowego. W ocenie Sądu I instancji zgromadzone w sprawie opinie były wystarczające do stwierdzenia istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, mającego istotny wpływ na zdolność podejmowania przez niego właściwych czynności i właściwego reagowania na rożne sytuacje drogowe. Oceny tej nie zmieniała, zdaniem Sądu przedłożona przez skarżącego opinia psychiatryczno-psychologiczna z 29 lutego 2020 r., z której wynikało, że nie jest on uzależniony od alkoholu. Wobec przytoczonego stanu faktycznego, zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo ocenił, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia do stanu zdrowia skarżącego jako kierowcy, co dawało podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. i skierowania go na badania kontrolne. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). P. M., za pośrednictwem pełnomocnika ustanowionego z urzędu, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 pkt 5 i art.99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. Podnosząc ten zarzut kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i w konsekwencji uchylenie decyzji SKO w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2020 r. i decyzji Starosty Żarskiego z dnia [...].04.2020 r. oraz umorzenie postępowania w sprawie. Pełnomocnik skarżącego wniósł również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W analizowanej skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie tylko przepisów prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p., a zatem skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustalonego przez organy stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu tego zarzutu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, iż zdaniem skarżącego nie ma uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia. Skarżący był badany wielokrotnie, w aktach sprawy znajduje się osiem opinii psychiatryczno-sądowych i psychiatryczno-psychologicznych, wydanych w odstępie 10 miesięcy, które zawierają niemalże identyczne wnioski. Zdaniem lekarzy psychiatrów posiada on jedynie skłonności do dysforii, a co oznacza przeciwieństwo euforii. Przejawia się obniżeniem nastroju i skłonnością do zachowań agresywnych (przy czym w wywiadzie nie stwierdzono u skarżącego zachowań agresywnych). Niektóre z tych opinii są wyjątkowo pozytywne dla skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów prawa materialnego. Art. 75 ust. 1 pkt 5) u.k.p. stanowi, iż badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Z treści art. 99 ust. 1 pkt 2) lit. b) u.k.p. wynika natomiast, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. W analizowanej sprawie Sąd I instancji dokonał niewadliwej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego. Powołując się na stanowisko judykatury zasadnie wskazał, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić konkretne i uzasadnione okoliczności świadczące o pogarszającym się stanie zdrowia strony. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Za uzasadnione i poważne można uznać jedynie takie, z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Przy czym nie jest konieczne uzyskanie przez organ pewności co do istnienia takich przeciwwskazań, bowiem kwestia zdolności do prowadzenia pojazdu będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 514/19). Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "uzasadnione zastrzeżenia" oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. "Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdów. Nie jest konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, lecz wystarczy wysokie prawdopodobieństwo ich istnienia. Jednocześnie ocena przesłanek uzasadniających wydanie danej osobie skierowania musi być dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r. , I OSK 2019/14, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2018 r. , I OSK 625/18.....). Z powyższego wynika, ze decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ uzyska informacje, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a źródło tego typu informacji jest wiarygodne." (s. 5-6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). W wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1170/19) NSA wskazał, iż właściwy organ, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji. Sformułowanie, że wątpliwości mają być uzasadnione oznacza, że powinny być oparte na wiarygodnych podstawach. "W ocenie sądu za takie wiarygodne podstawy z pewnością można uznać wniosek prokuratora i opinię psychiatryczno-psychologiczną stwierdzającą, że kierujący ma nieprawidłowa strukturę osobowości z reakcjami depresyjnymi, przejawiającą się klinicznie m.in. nadpobudliwością nerwową, drażliwością, wybuchowością, a ponadto nadużywa alkoholu, a jego picie nosi znamiona uzależnienia." (tamże). Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie źródłem zastrzeżeń organów co do stanu zdrowia skarżącego są zebrane w sprawie opinie sądowo-psychiatryczne zawierające ocenę stanu zdrowia skarżącego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zarówno SKO jak i Sąd I instancji poddały wnikliwej analizie te opinie – zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego. Organ i Sąd I instancji podkreślili, iż wnioski z tych opinii są częściowo sprzeczne ze sobą, "niemniej jednak z ich treści wynika, że u Pana P. M. występują zaburzenia sfery emocjonalno-popędowej, prawdopodobnie na podłożu uszkodzenia centralnego układu nerwowego w następstwie przebytego urazu czaszkowo-mózgowego doznanego w wyniku wypadku samochodowego. Odwołujący się był 5-krotnie leczony w szpitalu w C., pierwszy raz w okresie od 23 czerwca 2006 r. do 4 lipca 2006 r. z rozpoznanie organicznych zaburzeń osobowości i padaczki. Zachowanie odwołującego się charakteryzuje m.in. nadmierna drażliwość, impulsywność, niska tolerancja frustacji i napady złości. Jego emocje, zwłaszcza agresja, przebiega w sposób gwałtowny i energetyczny, z dużą siłą i ekspansja, często sposób podkorowy. Ma niski próg tolerancji na sytuacje frustracyjne, szczególnie wówczas, gdy wymaga się od niego podporządkowania jakimkolwiek wymaganiom, nakazom lub zakazom. Jest tak chwiejny emocjonalnie, że trudno u niego przewidzieć wystąpienie w miarę adekwatnej reakcji. Wprawdzie ostatnia z opinii nie potwierdziła u Pana P. M. zespołu zależności alkoholowej, niemniej jednak w większości opinii biegli stwierdzili w ww. organiczne zaburzenia osobowości ze skłonnością do dysforii. Sam odwołujący się potwierdza w wywiadach, że nadal przyjmuje leki psychiatryczne." (s. 4 decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]). Reasumując stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż organ prawidłowo ocenił, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego jako kierowcy, co dawało podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2) lit. b) u.k.p. i skierowania go na badania kontrolne. Skierowanie na badania lekarskie nie jest karą, a ma na celu jedynie potwierdzenie, że w danym stanie zdrowotnym konkretna osoba nie będzie stwarzać niebezpieczeństwa w ruchu drogowym dla siebie i innych uczestników tegoż ruchu. Rację ma NSA podkreślając w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 605/14), że dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o takie uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy z takich uprawnień korzystają. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.