II OZ 54/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 956/20 w przedmiocie odrzucenia zażalenia w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 956/20 odrzucił skargę A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi. Przyczyną odrzucenia skargi było nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (nienadesłanie 56 odpisów skargi). A. N., działający przez pełnomocnika w osobie M. N., wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 29 września 2020 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braku formalnego zażalenia poprzez nadesłanie 56 odpisów zażalenia, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia zażalenia. W wyznaczonym terminie pełnomocnik skarżącego nadesłała 56 odpisów skargi. Wobec nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych zażalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 27 października 2020 r. odrzucił zażalenie skarżącego na postanowienie z dnia 11 września 2020 r. oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od zażalenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. N. podniosła, że skarżący cały czas był wzywany do nadesłania 56 odpisów skargi (zarządzeniem z 27 sierpnia 2020 r.), a nie odpisów zażalenia, jak wskazuje Sąd w postanowieniu z dnia 27 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w nim podniesione. Stosownie do treści art. 47 § 1 w zw. z art. 194 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) do zażalenia należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich pozostałym stronom występującym w sprawie. Niezłożenie odpisów zażalenia jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 194 § 3 p.p.s.a., w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Konsekwencją nieuzupełnienia wskazanego braku formalnego zażalenia jest jego odrzucenie (art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że wbrew jego twierdzeniom nie otrzymał on (pełnomocnik) wezwania do nadesłania odpisów zażalenia na postanowienie z dnia 11 września 2020 r. Nie jest to zgodne z prawdą, gdyż analiza akt sprawy bezsprzecznie wskazuje, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 29 września 2020 r. wezwano M. N. jako pełnomocnika skarżącego do nadesłania 56 odpisów zażalenia, w terminie 7 dni, wraz ze stosownym pouczeniem. Przesyłkę zawierająca pismo z tego samego dnia – Wezwanie do usunięcia braków zażalenia (wraz z doręczeniem odpisu zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu) skutecznie doręczono M. N. 1 października 2020 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 100). Co więcej, pełnomocnik odpowiedziała na powyższe wezwanie, wskazując w piśmie z dnia 5 października 2020 r. (k. 111): "W załączeniu przesyłam 56 egzemplarzy zażalenia (...)". Do powyższego pisma pełnomocnik nie dołączyła jednak wymaganej przez Sąd liczby odpisów zażalenia, lecz odpisy skargi (o które wzywano zarządzeniem z 27 sierpnia 2020 r.). Niewątpliwie zatem strona skarżąca nie wykonała wezwania do uzupełnienia braków formalnych zażalenia wskazanych w zarządzeniu z 29 września 2020 r. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia należy jednak zwrócić uwagę na inny aspekt tej sprawy, tj. czy prawidłowo wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zażalenia. Oczywistym jest bowiem, że termin siedmiodniowy, o którym stanowi art. 49 § 1 p.p.s.a., rozpoczyna swój bieg dopiero z chwilą skutecznego doręczenia stronie prawidłowego wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma. Stosując rygor odrzucenia zażalenia, jaki ustawa w art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. wiąże z nieuzupełnieniem w wyznaczonym terminie jego braków formalnych, Sąd winien wykazać, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do odrzucenia zażalenia, a więc również fakt, że strona, mimo prawidłowego wezwania jej do uzupełnienia braków formalnych zażalenia, nie uzupełniła ich w wyznaczonym terminie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Natomiast przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, nabywa status uczestnika postępowania na prawach strony wyłącznie w przypadku skutecznego wszczęcia postępowania sądowego zainicjowanego skargą innej osoby. Celem postępowania przed sądem administracyjnym jest dokonanie przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej. Co oczywiste, warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy jest skuteczne wszczęcie postępowania sądowego. Do tego z kolei niezbędne jest skuteczne wniesienie skargi, tj. takiej, która nie jest obarczona brakami formalnymi i fiskalnymi ani nie podlega odrzuceniu z innych przyczyn wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. W sytuacji, gdy z powodów wyżej wymienionych skarga nie może zainicjować postępowania sądowego, w którym Sąd merytorycznie rozpozna skargę, a więc kiedy skarga podlega odrzuceniu, przyjąć należy, że stosunek procesowy nawiązuje się wyłącznie między skarżącym i organem, którego akt lub czynność jest przedmiotem zaskarżenia, a Sądem. W opisanej sytuacji nie można jednak mówić o powstaniu takiego stosunku w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a. Przyjąć należy, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, nabywa status uczestnika postępowania na prawach strony i związane z tym uprawnienia procesowe jedynie, gdy postępowanie to zmierzać będzie do merytorycznego rozpoznania skargi. Odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem formalnym, które w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną osób, które w przypadku jej skutecznego wniesienia byłyby uznane za uczestnika postępowania w myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. Są one wprawdzie bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie można twierdzić, że odrzucenie skargi naruszy interes prawny tych osób (por. postanowienia NSA: z 19 maja 2016 r., II OZ 512/16; z 7 lutego 2017 r., II OZ 64/17; z 6 lutego 2018 r., II OZ 75/18; z 17 kwietnia 2018 r., II OZ 367/18; publ. CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotowe zażalenie w pełni podziela. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 11 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę A. N. z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi, tj. brak nadesłania wymaganych 56 odpisów skargi. Po wpłynięciu zażalenia A. N. na to postanowienie Sąd przeprowadził wstępne badanie, w wyniku którego zarządzeniem z 29 września 2020 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zażalenia poprzez złożenie 56 jego odpisów, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia zażalenia. W związku z niewykonaniem powyższego zarządzenia kontrolowanym obecnie postanowieniem z dnia 27 października 2020 r. Sąd pierwszej instancji odrzucił zażalenie na postanowienie z dnia 11 września 2020 r., wskazując jako przyczynę nieuzupełnienie braków formalnych tego pisma. Wprawdzie przepis art. 47 § 1 w zw. z art. 194 § 3 p.p.s.a. nakazuje do zażalenia dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich pozostałym stronom występującym w sprawie, jednakże, w świetle powyższych wywodów, przyjąć należy, że obowiązek ten powstaje dopiero z momentem skutecznego wniesienia skargi. Skoro w niniejszej sprawie, na tym etapie postępowania, nie mamy do czynienia ze skutecznym wniesieniem skargi, to w tej sytuacji uznać trzeba, że nie było podstaw do wzywania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zażalenia poprzez przedłożenie 56 jego odpisów celem doręczenia podmiotom innym niż organ, gdyż na tym etapie postępowania osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi nie mają statusu uczestników postępowania na prawach strony i nie posiadają związanych z tym uprawnień procesowych. W konsekwencji Sąd wadliwie wezwał skarżącego do nadesłania 56 odpisów zażalenia – zamiast jednego (przeznaczonego dla organu) – pod rygorem jego odrzucenia, jak również odrzucił zażalenie z powodu nienadesłania tych odpisów. Z tego powodu postanowienie z dnia 27 października 2020 r. podlega uchyleniu. Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie zatem nadać dalszy bieg zażaleniu na postanowienie z dnia 11 września 2020 r., uwzględniając fakt, że wraz z zażaleniem na postanowienie o odrzuceniu skargi strona załączyła jego 2 odpisy (dołączone luzem do akt). Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.