I SA/Ol 7/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji określającej zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nr "[...]" odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[.1.]" r. znak: "[.1.]", którą utrzymano w mocy decyzję nr "[.2.]" (znak: "[.2.]") wydaną w dniu "[.2.]" r. przez Prezydenta "[...]" w sprawie określenia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącej wydatków na usługi edukacyjne za rok 2011, w wysokości 1.466.897,91 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Decyzją będącą przedmiotem odwołania Prezydent "[...]" określił B. sp. z o.o. w "[...]" wysokość przypadającej do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącej wydatków na usługi edukacyjne za rok 2011, w wysokości 1.466.897,91 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez pełnomocnika B. sp. z o.o. w "[...]" decyzją z dnia "[.1.]" r., znak: "[.1.]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało ww. decyzję w całości w mocy. W dniu 9 grudnia 2019 r. adwokat K. M., pełnomocnik A. Sp. z o.o. w likwidacji z. siedzibą w "[...]" (następca prawny B. sp. z o.o.). wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[.1.]" r., którą utrzymano w mocy decyzję nr "[.2.]" wydaną w dniu "[.2.]" r. przez Prezydenta "[...]" w sprawie określenia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącej wydatków na usługi edukacyjne za rok 2011r.. Pełnomocnik podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie całkowicie pominięto fakt, że w dniu 16 marca 2016 r. została wydana decyzja "[.3.]"., w której określono do zwrotu kwotę 6.893,43 zł, która to kwota dotyczyła wydatków na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu. Nie zakwestionowano natomiast wydatków na usługę edukacyjną. Wskazał, że zarówno decyzja nr "[.3.]" jak i decyzja nr "[.2.]" wydane zostały na podstawie kontroli doraźnej przeprowadzonej w szkołach B. w "[...]" przez pracowników UM "[...]" w okresie od dnia 5 grudnia 2012 r. do 26 kwietnia 2013 r.. Kontrola dotyczyła prawidłowości wykorzystania środków publicznych pochodzących z otrzymanej w 2011 dotacji z budżetu Miasta "[...]". Zatem przeprowadzona kontrola miała charakter kompleksowy i dotyczyła wszelkich wydatków, które były badane pod kątem ich prawidłowości. Organ na jakimkolwiek etapie postępowania nie informował strony, że przeprowadzona kontrola dotyczy tylko określonego rodzaju wydatków, ponadto z analizy uzasadnień każdej z decyzji nie wynika, iż ma ona charakter częściowy. Skoro w decyzji nr "[.3.]" r. nie zakwestionowano wydatków na usługi edukacyjne i decyzja ta stała się ostateczna, to w ocenie pełnomocnika nie jest możliwe wydawanie dalszych decyzji dotyczących kontrolowanego okresu, gdyż pierwsza decyzja korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a wydawanie kolejnych decyzji powoduje, że są one dotknięte nieważnością. W ocenie wnioskodawcy nie powinna budzić wątpliwości tożsamość przedmiotu postępowania, skoro wskazane decyzje dotyczą tego samego okresu kontroli oraz przyznanych dotacji. Taka sama sytuacja ma miejsce odnośnie kontrolowanego podmiotu, gdyż z uzasadnienia obu decyzji wynika, że kontrolowane były te same szkoły. W uzupełniniu wniosku z dnia 29 maja 2020 r. pełnomocnik wywiódł że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem: -art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez niedokonanie oceny przez organ I instancji dowodów zgłoszonych w piśmie skarżącego z dnia 17 sierpnia 2016 roku, zawierającego załączniki w tym m.in. uchwałę Zgromadzenia Wspólników B. Sp. z o.o. dotyczącą powołania J. P. jako pełnomocnika, uprawniającą go do zawierania umów o świadczenie usług edukacyjnych. -art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak wydania rozstrzygnięcia na korzyść strony w sytuacji gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, a nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, -art. 8 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym a jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie działał w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, mając przy tym obowiązek kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania w aspekcie pominięcia przeprowadzonej kontroli NIK. która kontrolowała usługę edukacyjną i jej nie zakwestionowała w zakresie możliwości rozliczenia jej z dotacji, jak również nie zażądania dokumentów z pozostałych kontroli, -art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem wskazanych przez odwołującego się, -art. 70 § 1 ordynacji podatkowej w zw. z 251 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, iż pięcioletni termin przedawnienia liczony jest od roku, w którym udzielono dotacji, czyli wypłacono ostatnią zaliczkę dotacji, -art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na: a) uznaniu, że dotacja była pobrana niezgodnie z przeznaczeniem, tj. poprzez nabycie usług edukacyjnych od podmiotu zewnętrznego przy jednoczesnym niekwestionowaniu nabywania usług od innych podmiotów, b) braku zakwestionowania w szczególności realizacji zadań statutowych nauczania w szkole, prawidłowości tego nauczania, przeprowadzania egzaminów, co winno doprowadzić do uznania, że skoro szkoła kształciła, przeprowadziła egzaminy, wykształciła słuchaczy, to znaczy, że środki finansowe z dotacji zostały przeznaczone właśnie na cel związany z nauczaniem i kształceniem. c) braku zakwestionowania pod kątem formalnoprawnym statutu dotowanej placówki oświatowej, co w konsekwencji powoduje, iż brak jest możliwości przyjęcia, iż szkoła lub organ prowadzący nie spełniły normy prawnej określonej w art. 7 ust. 3 u.s.o., d) przyjęciu normy z daty wydania decyzji i nieuwzględnienie, iż norma ta daje uprawnienie do dokonania każdego wydatku związanego z kształceniem w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o.. -art. 210 k.s.h. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu nieprawidłowej reprezentacji do zawarcia umowy o świadczenie usług edukacyjnych pomimo, iż stosowna uchwała została przedłożona w toku postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, iż prowadzone postępowanie administracyjne zakończone zostało prawomocną decyzją nr "[.2.]", pomimo posiadania przez organ pierwszej instancji wiedzy, iż w zebranym materiale dowodowym znajdują się przedłożone dokumenty mające na celu wykazanie konkretnych okoliczności. Pomimo tego organ wydał orzeczenie bez uwzględnienia treści tych dokumentów, a mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazał, że należność objęta skarżoną decyzją uległa przedawnieniu. W przedmiotowej sprawie niekwestionowanym faktem jest to. że dotacja przyznana została w roku 2011, a więc wszelkie roszczenia z nią związane przedawniają się z końcem roku 2016. Roszczenie organu wypłacającego dotację przedawnia się po upływie 5 lat od dokonania jej wypłaty, która powinna nastąpić do końca roku, na który została przyznana, o czym stanowi art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa. Bezspornym jest także, że do dotacji oświatowej mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Termin przedawnienia wynosi 5 lat. licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że stwierdzenie nieważności decyzji w procedurze administracyjnej należy do nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji ostatecznych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja której dotyczy postępowanie - dotknięta jest jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ przytoczył treść tego przepisu. Pierwszą z wymienionych przesłanek jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniło, że "o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 356/19, LEX nr 3028175). SKO podkreśliło, że "naruszenie przepisów postępowania" może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie). W konsekwencji uznało, że inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1034 18). W związku z tym nie uznało zarzutu naruszenia ww. przepisów postępowania. Nie mógł zostać uwzględniony i skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Kolejne wskazane przez pełnomocnika przepisy to art 70 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z 251 ustawy o finansach publicznych. Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium zauważyło, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność poglądów w zakresie określenia momentu wyznaczającego rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji. Ukształtowały się trzy linie orzecznicze. Pierwsza z nich wskazywała, jako na decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia, datę rozliczenia i zwrotu dotacji (np. wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18 oraz z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 351/18 oraz liczne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie np. prawomocny wyrok z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 467/17. prawomocny wyrok z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 415/17). Druga linia orzecznicza przyjmowała, że termin przedawnienia mija z upływem pięciu lat licząc od końca roku, na który dotacja była przyznana i w którym była lub miała być wykorzystana, tj. roku w którymi nastąpiła wypłata dotacji (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15). Kolejna, trzecia grupa orzeczeń wskazywała, jako na decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia, datę stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, którą należy wiązać z doręczeniem protokołu kontroli (np. wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2018r., sygn. akt I SA/Lu 1046/17). Kolegium podzieliło pogląd zgodny z pierwszą spośród zaprezentowanych linii orzeczniczych, wyrażony m.in. we wspomnianych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Bieg terminu przedawnienia powstałego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji, przy odpowiednim stosowaniu art. 70 Ordynacji podatkowej, nie może się rozpocząć przed ostatecznym rozliczeniem dotacji podmiotowej, która ma charakter roczny, a jej rozliczenie zwykle następuje po upływie roku. Zatem bieg termu przedawnienia obowiązku zwrotu tej części rocznej dotacji podmiotowej, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana w kwocie wyższej od należnej rozpoczyna się od końca roku następującego po roku za który dotacji udzielono. Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdziło, że w niniejszej sprawie do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji mogłoby dojść w dniu 31 grudnia 2017 r. Decyzja ostateczna została wydana przez Kolegium w dniu "[.1.]" r. (znak: "[.1.]") czyli przed upływem terminu przedawnienia. Kolegium stwierdziło, iż także w tej części brak jest podstaw do przyjęcia, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zaprezentowane bowiem przez pełnomocnika i przez organ podatkowy kierunki wykładni stosownych przepisów prawa skład orzekający Kolegium uznał za równoważne i dające się logicznie uzasadnić. Wobec powyższego uznano, że dokonanie przez organ podatkowy wyboru jednego z nich nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. W tej sytuacji dano prymat zasadzie trwałości ostatecznej decyzji podatkowej. Na marginesie zaznaczyło, iż w związku z powyższym organ nie badał czy w sprawie nie doszło do zdarzeń w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji czy też jego przerwania. Kolejny przepis, którego naruszenie strona zarzuca zaskarżonej decyzji to przepis art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. W myśl zaś art. 90 ust. 3d tej ustawy dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Jak wynika z. treści art. 90 ust. 3d tej ustawy, wydatkowanie dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć, a przy tym mogą być one wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Rola dotacji oświatowej nic polega zatem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. SKO uznało, że wbrew stanowisku pełnomocnika, dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Z kolei wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 90 ust. 3d omawianej ustawy nie podlegają finansowaniu z dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 tej ustawy. W konsekwencji stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie wydatki organu prowadzącego szkołę dotyczące realizacji obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty nie mogą być uznane za bieżące wydatki szkoły określone w art. 90 ust. 3d tej ustawy. Stan prawny obowiązujący w 2011r. wykluczał możliwość szerokiej wykładni pojęcia przeznaczenia dotacji na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Stąd też niedopuszczalne jest, aby taką wykładnię wywodzić ze zmiany brzmienia przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., gdzie podkreśla się, że dotacje mogą być wykorzystane na pokrycie wydatków bieżących szkół (...). obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności" (art. 90 ust. 3d pkt 1 ustawy), z wyraźnym wykluczeniem jedynie finansowania wydatków majątkowych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Nie uznało zatem twierdzenia pełnomocnika, iż doszło do rażącego naruszenia tego przepisu prawa. SKO nie uznało zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia art. 210 k.s.h.. Zgodnie z art. 210 kodeksu spółek handlowych (k.s.h.) w umowie między spółką a członkiem zarządu oraz w sporze z nim. spółkę reprezentuje rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą zgromadzenia wspólników. Niniejszy przepis wyłącza zatem ogólne zasady reprezentacji spółki określone w art. 204 §1 i 2 k.s.h. - zarząd oraz poszczególni jego członkowie nie mają umocowania do reprezentowania spółki w umowie i w sporze z członkiem zarządu. Powyższe ograniczenie odnosi się również do prokury, gdyż powołanie prokurenta wymaga zgody wszystkich członków zarządu. Natomiast ustawa stanowi wprost, iż pełnomocnik uprawniony do reprezentacji spółki w danym zakresie musi być powołany w drodze uchwały zgromadzenia wspólników. Chodzi w tym przypadku o wszelkie umowy, jakie mogą być zawierane przez spółkę z członkami zarządu. Zarówno o takie, które mogą wiązać się z pełnioną funkcją, jak i te. które nie są związane z wykonywaniem funkcji członka zarządu, ale są zawierane przez osobę fizyczną poza źródłem kompetencji (A. Kidyba. Spółka z o.o. Komentarz. 2009. s. 335: stanowisko to potwierdził także SN w wyroku z dnia I I marca 2010 r., IV CSK 413/09, LEX nr 677902). Skutkiem niezastosowania się do zasad określonych w art. 210 § 1 k.s.h. jest bezwzględna nieważność dokonanej czynności. Zebrany materiał dowodowy nie wskazywał aby J. P., prokurent, który podpisywał umowy o usługi edukacyjne w imieniu spółki B. został umocowany przez zgromadzenie wspólników ww. spółki stosowną uchwalą jako pełnomocnik uprawniony do zawierania umów z członkami zarządu spółki B. (takiej uchwały w trakcie postępowania wyjaśniającego nie przedstawiono). Powyższe oznacza bezwzględną nieważność zawartych umów o usługi edukacyjne. Organ nie uznał istnienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Decyzja Kolegium nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Między decyzją nr "[.3.]" i decyzją nr "[.2.]" nie zachodzi relacja tożsamości. Wprawdzie obie decyzje dotyczą wydatków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w 2011 r., to jednak przedmioty obu postępowań są odmienne, co uzasadnia twierdzenie, że obecna decyzja wydana została w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną. Reasumując Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie naruszyła żadnego ze wskazanych przez pełnomocnika przepisów, a tym bardziej w sposób rażący. Z uwagi na to. że żadna ze wskazanych przez pełnomocnika przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nie zaistniała, należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. W skardze wniesionej do Sądu zaskarżonej decyzji zarzucono: I. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, podczas gdy decyzja SKO z dnia "[.1.]" roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta "[...]" z dnia "[.2.]" roku narusza w sposób rażący przepisy, art. 21 § 1 ust. 1, art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art.169, 251, 252 ustawy o finansach publicznych, w zw. z art. 2 a Ordynacji Podatkowej, nie stosując prawidłowej ich wykładni. II. Naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 7 Konstytucji RP w z w zakresie w jakim organ meriti wskazał, iż przedawnienie zobowiązania do zwrotu dotacji jest niejako pośrednio wskazane w akcie prawa miejscowego, a jak organ wskazał "to przepisy uchwały, jako przepisy szczególne względem zasad określonych w u.f.p., określaj pośrednio także terminy zwrotu dotacji, w związku z ich rozliczeniem", III. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie przez ww. organ, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie do nieważności decyzji, podczas gdy decyzja SKO z dnia "[.1.]" roku ("[.1.]"), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta "[...]" z dnia "[.2.]" roku narusza w sposób rażący przepisy: 8, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim organ odwoławczy a następnie organ meriti w niniejszej sprawie nie rozpatrzył wniosków dowodowych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci uchwały Zgromadzenia Wspólników B. z o.o. z dnia 23 grudnia 2008 roku, mocą której wyznaczono J. P. pełnomocnikiem do zawierania, zmiany i rozwiązywania umów pomiędzy B. sp. z o.o., a J. Ł. członkiem zarządu tejże spółki w zakresie umowy o świadczenie usług edukacyjnych przez J. Ł. na rzecz ww. spółki, na zasadach i wg. uznania pełnomocnika, w szczególności poprzez przyjęcie, iż zebrany materiał dowodowy nie wskazuje aby J. P., był umocowany przez Zgromadzenie Wspólników. IV. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 210 k.s.h. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w zakresie udzielonego pełnomocnictwa, o którym mowa pkt II c niniejszej skargi, i przyjęcie, że przedmiotowa czynność obarczona jest bezwzględną nieważnością, w sytuacji, gdy umowa o świadczenie usług edukacyjnych została prawidłowo zawarta, zgodnie z art. 210 k.s.h., V. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez błędne uznanie przez organ pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, podczas gdy poprzednia decyzja nr "[.3.]" obejmuje ten sam zakres podmiotowy (ta sama szkoła) i przedmiotowy (wydatkowanie dotacji), a nadto dotyczy tożsamego okresu kontroli co decyzja "[.2.]", co w konsekwencji skutkuje błędnym rozstrzygnięciem i odmową stwierdzenia nieważności decyzji "[.2.]". VI. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz at. 7 a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnej wykładni tejże normy w zakresie w jakim przyjęto, iż usługi edukacyjne nie mogą stanowić podstawy rozliczenia dotacji oświatowej w sytuacji braku przesłanek negatywnych oraz przyjęciu, iż są to wydatki organu prowadzącego w sytuacji, gdy wydatki te stanowiły w szczególności wynagrodzenia dla nauczycieli wraz z podatkami, należnościami do ZUS, a nadto nieuwzględnieniem pozytywnych kontroli w zakresie możliwości rozliczania z dotacji oświatowej usług edukacyjnych, które były uwzględnione przez innego j.s.t. u skarżącego, a co zostało przedłożone do ww. pisma z dnia 17 sierpnia 2016 roku, w postępowaniu przed organem I instancji. VII. Rażące naruszanie reguł postępowania w niniejszym postępowaniu poprzez naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim organ w niniejszej sprawie nie przeanalizował materiału dowodowego, w tym zakresu odwołania od decyzji organu I instancji, w zakresie zgłoszonych wniosków dowodowych, a w szczególności uchwały Zgromadzenia Wspólników B. z o.o. z dnia 23 grudnia 2008 roku, mocą której wyznaczono J. P. pełnomocnikiem do zawierania, zmiany i rozwiązywania umów pomiędzy B. sp. z o.o., a J. Ł. członkiem zarządu tejże spółki w zakresie umowy o świadczenie usług edukacyjnych przez J. Ł. na rzecz ww. spółki, na zasadach i wg. uznania pełnomocnika, co ma istotny wpływ na prawidłowość oceny wniosku o stwierdzenie nieważności SKO z dnia "[.1.]" roku nr "[.1.]". Pełnomocnik skarżącej wniósł o : I. uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji ewentualnie, II. przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 17 sierpnia 2016 roku wraz z uchwałą Zgromadzenia Wspólników dnia 23 grudnia 2008 roku, mocą której wyznaczono J. P. pełnomocnikiem do zawierania, zmiany i rozwiązywania umów pomiędzy B. sp. z o.o., a J. Ł. członkiem zarządu tejże spółki w zakresie umowy o świadczenie usług edukacyjnych przez J. Ł. na rzecz ww. spółki, na zasadach i wg. uznania pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdziła, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne, ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje ta decyzja. Prawidłowe określenie charakteru decyzji organu w przedmiocie zwrotu dotacji ma kluczowe znaczenie dla ustalenia terminu przedawnienia zobowiązania jej zwrotu. W przypadku, bowiem gdyby uznać, że decyzja ta jest decyzją konstytutywną, rodziłoby to negatywne konsekwencje po stronie beneficjenta dotacji, gdyż wydłużyłoby termin, w jakim organ miałby podstawy do domagania się zwrotu wypłaconych kwot od podmiotu dotowanego. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że decyzja w sprawie zwrotu dotacji jest decyzją deklaratoryjną, nie zaś konstytutywną. Termin ten bowiem liczony jest zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej od "końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku". W ocenie skarżącego przy wyborze właściwej interpretacji powyższego przepisu należy wziąć pod uwagę: roczny i jednorazowy charakter dotacji oświatowej, powstanie z mocy prawa zobowiązania do zwrotu dotacji, deklaratoryjny charakter decyzji nakazującej zwrot dotacji, niepodatkowy charakter dotacji, wtórny względem samej wypłaty dotacji obowiązek jej zwrotu, systemowe rozwiązania prawne oraz standardy ochrony jednostki przed nieograniczonym w czasie obowiązkiem zwrotu dotacji. Przywołane powyżej kryteria nakazują w ocenie opiniującego przyjęcie za właściwą wykładnię przepisu art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, wiążącego rozpoczęcie biegu terminu z terminem płatności (wypłaty) dotacji. Skutkiem tej interpretacji jest przyjęcie, iż początek biegu terminu przedawnienia rozpoczyna się z końcem roku, w którym wypłacono dotację. W konsekwencji powyższego uznać należy, że brak wykorzystania środków przyznanych na dany rok budżetowy do 31 grudnia danego roku, powoduje, że środki te jako środki publiczne i celowe, przestają już być w dyspozycji beneficjenta. W konsekwencji dotacja niewykorzystana (zobowiązanie do zwrotu dotacji niewykorzystanej) zaczyna przedawniać się z końcem roku, w którym nie została wydatkowana przez podmiot dotowany. Dotacja co prawda wykorzystana przez beneficjenta w danym roku budżetowym, ale niezgodnie z prawem (przeznaczeniem) zaczyna się przedawniać z końcem roku, w którym doszło do takiego nią rozdysponowania. W kontekście powyższych rozważań należało uznać, że skoro część spornej dotacja była przyznana i przekazana skarżącemu za 2011 r. to termin przedawnienia winien być liczony od końca 2011 r. i winien upłynąć wraz z końcem 2016 r.. Pięcioletni termin przedawnienia zobowiązań do zwrotu dotacji, wypłacanych w oparciu o art. 90 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty, powinien być liczony od końca roku, ale tego w którym wypłacono dotację, której zwrotu organ się domaga. W uzasadnieniu braku dowodu umocowania J. P. jako pełnomocnika wskazano, że w zakresie materiału dowodowego nie może być żadnych wątpliwości, iż strona przedłożyła do akt sprawy uchwałę Zgromadzenia Wspólników z dnia 23 grudnia 2008 roku, mocą której wyznaczono J. P. pełnomocnikiem do zawierania, zmiany i rozwiązywania umów pomiędzy B. sp. z o.o., a J. Ł. członkiem zarządu tejże spółki w zakresie umowy o świadczenie usług edukacyjnych przez J. Ł. na rzecz ww. spółki, na zasadach i wg. uznania pełnomocnika. Zdaniem skarżącej organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył także art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Warunkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 jest ustalenie, że w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna (wyrok NSA z 15 września 1999 r., I SA/Ka 120/98, LEX nr 43920). Zgodnie z art. 90 ust. 3 d przywołanym wyżej przepisem dotacja oświatowa mogła być przeznaczona jedynie na sfinansowanie wydatków w zakresie kształcenia, wychowania, opieki i profilaktyki społecznej. Definiując pojęcie "wydatków bieżących" na potrzeby ustawy o systemie oświaty należało zatem odwołać się właśnie do przepisów ustawy o finansach publicznych. Przedmiotowy akt prawny wyróżnia wydatki bieżące oraz majątkowe. Strona skarżąca przedstawiła swój punkt widzenia odnośnie interpretacji tego przepisu. I jego rozumienie skonfrontowała ze stanem faktycznym sprawy. W zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, wskazano, iż organ zupełnie pominął bardzo istotną okoliczność nierozważenia przez niniejszy organ, jaki wpływ na ważność postępowania miało złożenie przez skarżącego pisma z dnia 17.08.2016 roku przesłane do organu I instancji wraz z uchwałą ZW B. sp. z o.o. powołującą J. P. na pełnomocnika do zawierania umowy o świadczenie usług edukacyjnych, a następnie podniesienie tej okoliczności w odwołaniu od decyzji SKO z dnia "[.1.]" roku nr "[.1.]". W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest bezzasadna. W przedstawionym przez SKO stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a Przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno interpretować w sposób rozszerzający. Nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwzględnieniem pozaprawnych dodatkowych przesłanek, np. skutków społeczno-gospodarczych, wywoływanych przez indywidualny akt administracyjny, podczas przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1472/20 ). Domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może obejmować wszystkich uchybień, jakich dopuścił się organ wydając decyzję. Wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19, LEX nr 3052016). Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18, LEX nr 2744296). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 481/18, LEX nr 3056058). Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20, LEX nr 3081454). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo postanowienie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne - a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2120/19, LEX nr 3064875). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19, LEX nr 3058902). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawiła bowiem argumenty, z których miało wynikać, że w trakcie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania procesowego i naruszenia norm prawa materialnego. A zatem przedstawiła zarzuty, które mogłaby przedstawić w postępowaniu zwykłym. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 681/13, LEX nr 1519180). Przepisów wyjątkowych nie należy więc interpretować rozszerzająco. Nie wolno zatem przypisywać im treści, których prawodawca wprost nie wyraził. W tym postępowaniu strona skarżąca w gruncie rzeczy domaga się zbadania decyzji ostatecznej od podstaw , we wszystkich jej aspektach. A takie działanie należy uznać za niedopuszczalne. Należy wskazać, że argumentacja SKO w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze należy stwierdzić, że pełnomocnik skarżącej myli przesłanki dotyczące wznowienia postępowania, które dotyczą wad postępowania administracyjnego (art. 145 kpa). Ich wystąpienie może być ewentualnie podstawą do wznowienia postepowania administracyjnego. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem SKO że "naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1034/ 18, LEX nr 2799496). W związku z tym powyższy zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania nie może zostać uwzględniony i skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W konsekwencji za bezzasadny należy uznać wniosek o przeprowadzeniu dowodu z uchwały ZW z 23 grudnia 2008 r. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ani organ ani sąd nie prowadzi postępowania dowodowego. Jak już zostało wskazane na nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody strona może powoływać się w przy żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego, w którym zapadła decyzja. Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nastąpi tylko wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy. Nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy decyzją wydaną w dniu "[.2.]" r. przez Prezydenta "[...]" w sprawie określenia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącej wydatków na usługi edukacyjne za rok 2011 w wysokości 1.466.897,91 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych a wydaną w dniu 16 marca 2016 r. decyzją "[.3.]"., w której określono do zwrotu kwotę 6.893,43 zł, która to kwota dotyczyła wydatków na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu. W konsekwencji sąd nie uznał zarzutów skargi, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa. W postępowaniu zwyczajnym nie doszło bowiem do naruszenia norm prawa procesowego, czy też norm prawa materialnego, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa. Sąd podzielił bowiem stanowisko SKO, że zarzut "naruszenia przepisów postępowania" może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli został wyszczególniony w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie). W konsekwencji sąd uznał, że inne zarzucane w skardze naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podzielił także zarzutu przedawnienia, gdyż w postępowaniu zwyczajnym SKO stosowało interpretację, która była akceptowana w orzecznictwie sądowym. Nie można podzielić zarzutu strony skarżącej, w przedmiocie rzekomo błędnej wykładni art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Ten zarzut został oparty o jego brzmienie po nowelizacji tego przepisu, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r.. Natomiast SKO dokonywało interpretacji i ustaleń faktycznych według stanu prawnego, który obowiązywał przed 1 stycznia 2014r. Przepisy prawa materialnego determinowały zakres postępowania dowodowego i na ich podstawie dokonanych ustaleń faktycznych. Te zaś zostały poczynione w postępowaniu zwyczajnym. W rezultacie Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna i po myśli art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.