III OZ 337/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia C.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 16 marca 2021 r., sygn. akt II SO/Sz 1/21 w sprawie z wniosku C.G. o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w Gryfinie grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Wnioskiem z 15 lutego 2021 r. C.G. (dalej: skarżący) zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Rejonowemu w Gryfinie z powodu nieprzekazania do Sądu skargi z 16 stycznia 2021 r. na bezczynność organu w sprawie rozpoznania wniosku z 3 września 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek Prokurator Rejonowy w Gryfinie wniósł o odstąpienie od wymierzenia kary. Wskazał, że skargę wniesioną 16 stycznia 2021 r. otrzymał 28 stycznia 2021 r. i tego dnia zarejestrował we właściwym repertorium. Skargę należało przekazać sądowi najpóźniej 31 stycznia 2021 r. Prokurator wyjaśnił, że referent zapoznając się z dokumentami przekazanymi przez skarżącego nie zauważył skargi. Do akt sprawy w pierwszej kolejności dołączono bowiem poprzednie wnioski składane przez skarżącego, datowane na 3 września 2020 r. i 5 lutego 2021 r. Skarga na bezczynność była dołączona na końcu akt i prokurator przez nieuwagę nie załatwił jej w należyty sposób, ale rozpoznał wnioski dołączone do skargi. Zaniechanie przekazania skargi do sądu nie wynikało więc z celowego zaniedbania obowiązku ustawowego. Postanowieniem z 16 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Sąd I instancji wskazał, że Prokurator Rejonowy w Gryfinie nie wypełnił obowiązków, o których stanowi art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Opóźnienie w przekazaniu skargi wyniosło 32 dni. W ocenie Sądu I instancji, opóźnienie to nie było znaczne. Skarga wpłynęła do Sądu przed rozpoznaniem wniosku o ukaranie grzywną organu, natomiast uchybienie terminu wynikało z błędnego przekonania organu, że sprawa wnioskodawcy została rozpoznana. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że nie zachodzi konieczność nałożenia na organ grzywny za nieprzekazanie skargi. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., zmierza przede wszystkim do wyegzekwowania od organu administracji wypełnienia obowiązków procesowych. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie opóźnienie w przekazaniu skargi miało charakter incydentalny i jednostkowy, a zatem brak było podstaw do stosowania funkcji represyjnej grzywny. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie art. 55 § 1 i art. 134 p.p.s.a., a także art. 21 pkt 1 u.d.i.p. i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (w tym przypadku w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Grzywna pełni również funkcję prewencyjną, ponieważ ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa przez przewlekanie postępowania sądowoadministracyjnego. Przyjmuje się również, że dla wymierzenia organowi grzywny nie mają znaczenia przyczyny nieprzekazania skargi sądowi. Okoliczności stanowiące podstawę naruszenia terminu mogą mieć jedynie wpływ na ustalenie wysokości grzywny (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14; z 22 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 382/14; z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GZ 728/13 oraz z 6 marca 2014 r., sygn. akt I OZ 141/14). Ponadto, rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość wojewódzki sąd administracyjny może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości, a także, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że odstąpienie od wymierzenia przez Sąd I instancji grzywny w tej sprawie, nie spełnia opisanych wyżej funkcji, i to bez względu na okoliczność, czy naruszenie terminu przekazania skargi nosiło znamiona celowego lub niecelowego działania. Jak wynika z postanowienia Sądu I instancji, na wysokość grzywny decydujący wpływ miała okoliczność nieznacznego przekroczenia terminu oraz brak celowego działania organu. Nie można jednak uznać za nieznaczne przekroczenie terminu, przekazania skargi po 32 dniach, a więc po terminie dwukrotnie przekraczającym termin ustawowy z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu Sądu I instancji, że za odstąpieniem od wymierzenia grzywny przemawia "przeoczenie" (a więc w istocie zaniedbanie lub niestaranność) prokuratora prowadzącego sprawę. Opisane działania organu, których skutkiem było nieprzekazanie skargi do sądu w terminie, nie może zostać potraktowane, jako okoliczność "łagodząca" w związku z naruszeniem obowiązków organu. Z kolei organ, jako podmiot o uprzywilejowanej pozycji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinien wykazywać się szczególną dbałością w stosowaniu prawa i procedur z niego wynikających. Ponadto organ taką dbałością powinien wykazać się tym bardziej, że z powodu powierzonych obowiązków i wykonywanych zadań, dysponuje stosownym zapleczem organizacyjnym (urzędniczym) pozwalającym na sprawne wypełnianie obowiązków. Okolicznością "łagodzącą" w tej sprawie, wpływającą na wysokość wymierzonej grzywny, może być natomiast incydentalność naruszenia terminu. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.