I SA/Wa 1734/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył w całości postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., odmówił potwierdzenia H. K. i M. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w majątku [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. K. Rozpoznając złożone odwołanie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił szczegółowo i w porządku chronologicznym ustalenia dokonane przed organem wojewódzkim i wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiesił na wniosek Stron postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 23 października 2012 r. M. K. złożyła wniosek o podjęcie postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. W załączeniu do ww. pisma Strona przedłożyła uwierzytelnione kopie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po M. K. i L. K. oraz kopie pism kierowanych do Narodowego Historycznego Archiwum [...], do Głównego Departamentu Sprawiedliwości [...], do Archiwum Organów Rejestrujących Akta Stanu Cywilnego z dnia [...] września 2009 r., z dnia [...] października 2009 r., z dnia [...] września 2009 r. wraz z udzielonymi na nie odpowiedziami oraz uwierzytelnioną kopię pisma Konsula Generalnego RP w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] podjął na wniosek Strony postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w majątku R., zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. W dniu 28 czerwca 2013 r. Strony postępowania złożyły wniosek o zawieszenie postępowania. Do wniosku Strony załączyły uwierzytelnioną kopię odpisu skróconego aktu zgonu L. K. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] ponownie zawiesił na wniosek Stron postępowanie w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 12 maja 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] poinformował Strony postępowania, że w dniu [...] lipca 2016 r. upłynie trzyletni termin na możliwość podjęcia postępowania. W dniu 16 czerwca 2016 r. Strony złożyły wniosek o podjęcie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Wojewoda [...] podjął na wniosek Stron postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Następnie Wojewoda [...], ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., odmówił potwierdzenia H. K. i M. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w majątku [...]. Organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie strony ubiegające się o przyznanie im prawa do rekompensaty nie udokumentowały jednej z podstawowych przesłanek warunkujących uzyskanie rekompensaty ustanowionej w art. 2 ustawy zabużańskiej - przysługiwania tytułu własności pozostawionych nieruchomości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając złożone odwołanie zauważył, że z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda [...] zawiesił na wniosek Stron postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że ww. postanowienie zostało Stronom doręczone w dniu 21 października 2009 r. Strony na w/w postanowienie nie złożyły zażalenia. Następnie pismem z dnia 23 października 2012 r. M. K. złożyła wniosek o podjęcie postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż termin do podjęcia zawieszonego na wniosek Stron postępowania minął w dniu 19 października 2012 r. Strony zostały skutecznie pouczone o treści art. 98 § 2 kpa w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. W związku z tym Wojewoda [...] był zobowiązany, w ocenie organu odwoławczego do umorzenia postępowania, bowiem M. K. złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania po terminie określonym w art. 98 § 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] podejmując postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. po terminie określonym w art. 98 § 2 kpa, rażąco naruszył prawo, w tym art. 98 § 2 kpa, 105 § 1 kpa, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., bowiem prowadził postępowanie bez przyczyny. W związku z upływem terminu wskazanego w art. 98 § 2 kpa, wniosek Stron postępowania z dnia [...] grudnia 2008 r. należy uznać za wycofany. Zatem w momencie, gdy zgodnie z art. 98 § 2 kpa wniosek został wycofany, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i dalsze jego prowadzenie, choćby na skutek wydania postanowienia o podjęciu postępowania przez organ I instancji, stanowi rażące naruszenie prawa, tj. wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, iż postępowanie przed organem I instancji nie powinno się w ogóle toczyć, należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. i umorzyć postępowania prowadzonego w I instancji przez Wojewodę [...], bowiem stało się ono, wobec wycofania wniosku Stron o potwierdzenie prawa do rekompensaty, bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosła M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) zasady praworządności - czyli podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatel (art. 7 k.p.a.); 2) zasady praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej (art. 8 k.p.a.); 3) zasady informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.); 3) zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.); 3) art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 kpa (tak: NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt II GSK 1005/08, por. także wyrok NSA z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II OSK 789/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego tryb załatwienia zawisłej przed nim sprawy oraz zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia, później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo) oraz mieć na uwadze zasadę ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 i 2 Kpa). Co nie oznacza, że organ II instancji nie może orzec odmiennie co do istoty sprawy niż to uczynił organ I instancji lub umorzyć postępowania, jeżeli uzna, że jest ono bezprzedmiotowe. Jak już wskazano organ odwoławczy dysponuje ku temu stosownymi instrumentami i może zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Ministra wskazać należy, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie wniosła o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że postanowieniem z [...] października 2009 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił na wniosek stron prowadzone przed nim postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Poza sporem jest również, że w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zawarte zostało pouczenie o treści § 2 tegoż artykułu, a więc informację, że w sytuacji gdy w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Niekwestionowaną okolicznością jest także to, że do 19 sierpnia 2012 r., żadna ze stron nie wykazywała jakiejkolwiek aktywności w sprawie. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i nie budzą również wątpliwości Sądu. W tym stanie rzeczy przede wszystkim wyjaśnić należy, że użyty w redakcji powyższego przepisu zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" – jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu wskazanego w nim terminu – odnosi się do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia. Data ta musi być wszak jednakowa dla wszystkich stron postępowania, skoro wystarczającym dla uchylenia się od skutków przewidzianych tym przepisem jest złożenie wniosku o podjęcie postępowania choćby przez jedną z nich. Przyjęcie odmiennej interpretacji – a więc związanie rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu z datą doręczenia postanowienia o zawieszeniu – takiej jednolitości z pewnością by nie gwarantowało. Z powyższych względów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela odmiennych zapatrywań na tę kwestię wyrażonych choćby w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 723/13 oraz z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 399/13, a w pełni podziela pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 597/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 189/14 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1180/11 (wszystkie dostępnie bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest również akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2011 r. I OSK 1180/11 publik. jak wyżej). W przedmiotowej sprawie wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania został złożony przez M. K. w dniu 23 października 2012 r. (data pisma skarżącej oraz data stempla organu), a więc w warunkach zaistnienia sytuacji objętej hipotezą normy prawnej zawartej w art. 98 § 2 k.p.a., czyli wówczas, gdy termin do jego skutecznego zgłoszenia już ekspirował, a samo żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uważać należało za niebyłe. W takim zaś stanie faktycznym i prawnym organ wojewódzki winien był na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, Lex nr 1082581). Reasumując, wobec upływu 3 letniego terminu od daty zawieszenia postępowania i niezłożeniu przez stronę w tym czasie wniosku o podjęcie postępowania, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewoda zarówno w tym czasie, jak i po upływie 3 letniego terminu nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty, tj. ustalenia prawa do rekompensaty lub odmowy ustalenia tego prawa. Tym samym za prawidłową należy uznać decyzję reformatoryjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r., uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] czerwca 2107 r. ( jako wydaną z rażącym naruszeniem art. 98 § 2 kpa), orzekającą o odmowie potwierdzenia H. K. i M. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej i umarzającą postępowanie organu I instancji w całości, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a . Powołany w podstawie tej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji w całości albo w części. Kontrola legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny zgodności z prawem uchylenia decyzji organu I instancji i - jak w niniejszej sprawie - zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania. Co prawda, przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania I instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 948/10, LEX nr 755501; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06, LEX nr 212147). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 426/17, LEX nr 2339479). Sąd zgodził się z ustaleniami organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, wobec braku złożenia w terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, należało uważać za niebyłe. Z tych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a tym samym za niezasadne należy uznać przywołane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów procedury. Aczkolwiek zgodzić się należy ze skarżącą, że uzasadnienie organu II instancji w części jest nieadekwatne do jej podstawy prawnej oraz sentencji, gdyż w znacznej części opisuje chronologicznie wszystkie czynności i ustalenia jakie miały miejsce przed organem wojewódzkim, jednak to uchybienie nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Również prowadzenie postępowania przez organ wojewódzki, po podjęciu zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. oraz żądanie od stron szeregu dokumentów nie czyni – jak chciałaby skarżąca- wadliwej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i nie może mieć wpływu na dokonaną wyżej przez sąd ocenę zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.).