II SA/Łd 245/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi Towarzystwa A - Oddział w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia oddala skargę. dc Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Towarzystwo A Oddział w P. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r., znak [...]. Uzasadniając Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż wyżej wymienioną decyzją z dnia [...]r., wydaną na wniosek Gminy K., Wójt Gminy K. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie oczyszczalni ścieków w Ł., budowie tłoczni ścieków wraz z rurociągiem tłocznym i kanalizacją światłowodową, rozbiórce oczyszczalni ścieków w Kleszczowie wraz z zagospodarowaniem terenu działki, przewidzianego do realizacji na terenie obrębów geodezyjnych: [...] i [...], gm. K., pow. B. oraz określającej wymagania i warunki korzystania ze środowiska. Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia Towarzystwo A Oddział w P., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie V. Z., powołując się na cele statutowe Towarzystwa oraz art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowisko oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 20020 r. poz. 283 ze zm.) – dalej: u.i.o.ś., wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., w którym zarzuciło naruszenie: - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez nienałożenie na Gminę K. obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, pomimo uznania za zasadne przeprowadzenie tej oceny przez Państwowego Powiatowego Sanitarnego w B., jak również pomimo istnienia innych przesłanek uzasadniających nałożenie tego obowiązku. - art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez pominięcie istnienia sprzeczności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym inwestycja ma zostać zrealizowana. Jednocześnie we wniesionym odwołaniu strona skarżąca zakwestionowała wydane w toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł.z dnia [...] r., nr [...], podnosząc tożsame zarzuty. Dokonując oceny zachowania wymogów formalnych odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Natomiast zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to jest ostateczne. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie została uznana za stronę postępowania, jak również nie wnosiła o dopuszczenie do udziału w toczącym się przed organem I instancji postępowaniem na prawach strony. Dalej organ odwoławczy wskazał, że powoływany przez skarżącą, jako podstawa prawna wniesionego odwołania, przepis art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. przyznaje organizacji ekologicznej prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziały w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ I instancji. Przy czym w tej sytuacji wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w postępowaniu, a organizacja uczestniczy w postępowaniu odwoławczym na prawach strony. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie kwestionowana przedmiotowym odwołaniem decyzja z dnia [...]r. wydana została na podstawie art. 84 u.i.o.ś., który to przepis nie wymaga zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a (art. 84 ust. 1 u.i.o.ś.). Planowana inwestycja jest bowiem zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 79 i pkt 89 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) co oznacza, że przeprowadzenie oceny odziaływania na środowisko ma charakter fakultatywny, a udział społeczeństwa w postępowaniu jest gwarantowany dopiero od momentu wydania postanowienia stwierdzającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że powoływany przez stronę przepis art. 44 § 2 u.i.o.ś. nie może stanowić podstawy do uzyskania przez Towarzystwo legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu i instancji. Dalej Kolegium dokonało oceny dopuszczalności wniesionego odwołania w oparciu o zasady ogólne k.p.a., w tym art. 31 regulujący udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego z brzmienia powyżej powołanych przepisów wynika, że jeżeli organizacja społeczna w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji nie złożyła wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a organ wydał postanowienia uwzględniającego taki wniosek, to nie uzyskała ona uprawnień strony postępowania, w tym prawa do wniesienia odwołania, na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że na gruncie niniejszej sprawy, wobec niezłożenia przez Towarzystwo A Polsce Oddział w P. w toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania administracyjnego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak również z uwagi na fakt nie wniesienia odwołania przez żadną ze stron tego postępowania, uznać należy, że strona skarżąca nie nabyła prawa do skutecznego zainicjowania postępowania przed organem II instancji, poprzez wniesienie odwołania. Reasumując Kolegium wskazało, iż wobec wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony, który nie brał udziału w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, jak również z uwagi na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 44 ust. 2 u.i.o.ś., zasadnym było, stosownie do powołanego wyżej art. 134 k.p.a., wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Towarzystwo A Oddział w P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciło naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie rażącego naruszenia prawa zaskarżona decyzją; - art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. poprzez pominięcie faktu, że podstawą zaskarżenia decyzji był zarzut nienałożenia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko mimo istnienia ku temu przesłanek; wydanie decyzji zobowiązującej do sporządzenia tego raportu skutkowałoby uznaniem strony skarżącej za stronę postępowania. Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga Towarzystwa A Oddział w P. została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową skargę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie skutkowałoby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Towarzystwo A Oddział w P. uczyniło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalności odwołania strony skarżącej od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r. o braku potrzeby przeprowadzenia przez Gminę K., oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie oczyszczalni ścieków w Ł., budowie tłoczni ścieków wraz z rurociągiem tłocznym i kanalizacją światłowodową, rozbiórce oczyszczalni ścieków w K. wraz z zagospodarowaniem terenu działki, przewidzianego do realizacji na terenie obrębów geodezyjnych: [...] i [...], gm. K., pow. B. oraz określającej wymagania i warunki korzystania ze środowiska. Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołany powyżej przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Na tle analizowanego przepisu wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Przy czym podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wskazana wyżej sytuacja wniesienia odwołania przez podmiot pozbawiony legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia obejmuje przypadek, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Wskazać również należy, że kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyroki WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13; z 12 lutego 2021 r., VI SA/Wa 1992/20; wyrok WSA w Gliwicach z 23 kwietnia 2020 r., I SA/Gl 753/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę rację przyznać należy organowi administracji publicznej, iż z uwagi na brak legitymacji Towarzystwa A Oddział w P. do wniesienia środka zaskarżenia od wydanej w I instancji decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r., skutkował koniecznością wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jak już wcześniej wskazano jako podstawę prawną wniesionego odwołania strona skarżąca powołała przepis art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowisko oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 20020 r. poz. 283 ze zm.) – dalej: u.i.o.ś., zgodnie z którym organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Z brzmienia przytoczonej powyżej regulacji wynika, że przyznanie organizacji ekologicznej prawa do wniesienie odwołania (nawet w sytuacji, gdy nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji) wymaga łącznego spełnienia dwóch warunków, po pierwsze wydania decyzji w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, po drugie musi być to uzasadnione celami statutowymi organizacji ekologicznej. Z załączonego do akt administracyjnych sprawy odpisu pełnego KRS Towarzystwa A Oddział w P., aktualnego na dzień złożenia odwołania, bezspornie wynika, iż sprawowanie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem ochrony zwierząt i ochrony środowiska stanowi jeden z przedmiotów działalności statutowej strony skarżącej. Tym samym spełniony został jeden z dwóch wyżej wskazanych warunków, o którym mowa w art. 44 ust. 2 u.i.o.ś. Nie został natomiast spełniony drugi z warunków, to jest warunek wydania decyzji w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W tym zakresie, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, zgodnie z którym wymóg udziału społeczeństwa w danym postępowaniu musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Brak tego typu rozwiązania jest równoznaczny z uznaniem danej kategorii spraw za niewymagającą udziału społeczeństwa (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2016 r., II OSK 1131/14; z 23 lipca 2019 r., II OSK 2335/17; wyrok WSA w Lublinie z 9 maja 2019 r., II SA/Lu 826/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wydana w dniu [...]r., na wniosek Gminy K. decyzja Wójta Gminy K. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Podstawę prawną wydania tej decyzji stanowił bowiem art. 84 u.i.o.ś., który w przeciwieństwie do art. 79 ust. 1 u.u.i.o.ś., nie wymaga zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: te, których wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania. Skoro w postępowaniu, w którym wydana została, tak jak w niniejszej sprawie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie jest wymagany udział społeczeństwa, to art. 44 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. nie mógł stanowić podstawy uzyskania przez Towarzystwo legitymacji do wniesienia odwołania od takiej decyzji. Za prawidłowe Sąd uznał także stanowisko organu odwoławczego, co do oceny dopuszczalności wniesionego odwołania, w oparciu o przepisy ogólne k.p.a., w tym art. 31 ustawy. Zgodnie z § 1 przywołanego przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Jak wynika z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jednym z warunków skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Powyższe oznacza, iż w sprawach, w których organizacja społeczna nie wykazuje się interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 k.p.a., prawa strony postępowania, w tym prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, przysługują takiej organizacji tylko wówczas, gdy została ona dopuszczona przez organ administracji do udziału w toczącym się postępowaniu. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Towarzystwo A Oddział w P. nie było stroną, jak również nie wnosiło o dopuszczenie do udziału na prawach strony w prowadzonym przez Wójta Gminy K. postępowaniu. Tym samym nie biorąc udziału w postępowaniu I instancyjnym, strona skarżąca nie posiadała legitymacji do złożenia odwołania od kwestionowanej decyzji z dnia [...]r. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd stwierdza, iż pozostają one bez wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia. Zarówno stawiane przez stronę zarzuty, jak i argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi nie odnoszą się w żaden sposób do przedmiotu zaskarżonego postanowienia, lecz sprowadzają się w zasadzie do wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji, który wydając decyzję z [...]r. uznał za niecelowe nałożenie na Gminę K. przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Reasumując Sąd stwierdza, że wobec wykazanego braku legitymacji strony skarżącej do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zobligowane było do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. B.A.