II SA/Po 17/21

Dnia 20 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 roku sprawy ze sprzeciwu M. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I.uchyla zaskarżoną decyzję; II.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz sprzeciwiającego się kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem sprawy jest sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej Kolegium lub SKO) z dnia [...] października 2020 r. nr SKO [...], uchylającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. (zwanego dalej Burmistrzem) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyżej wskazane decyzje zapadły w poniżej wskazanych okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. zwanej dalej u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1589), w trybie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. (zwanej dalej M. ), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 1. budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie B., w gminie K.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynika, że przedmiotowy teren leży w miejscowości B., objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu I instancji wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazały, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. wnioskowana zabudowa nie stanowiłaby kontynuacji linii zabudowy w ramach tej samej jednostki urbanistycznej. Burmistrz zauważył, że dla szerokości frontu terenu inwestycji, mierzonego przez wyznaczoną linię zabudowy, lokalizacja 120 budynków mieszkalnych o wnioskowanej frontowej 16 m, wzdłuż linii zabudowy, jest niewykonalna. Zdaniem organu I instancji projektowana obowiązująca linia zabudowy wzdłuż planowanych dróg wewnętrznych nie kontynuuje linii zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, tj. linii zabudowy wyznaczonej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce nr [...] oraz na działkach nr [...], [...], [...]. Nadto wątpliwości organu I instancji budzi także zaopatrzenie [...] budynków w wodę z własnych ujęć wskazując, że Inwestor nie przedłożył żadnych badan hydrologicznych potwierdzających taką możliwość. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. podnosząc zarzut naruszenia 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie działek znajdujących się w obszarze analizowanym oraz art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-4 ww. rozporządzeniu poprzez wyznaczenie linii zabudowy w sposób nieuporządkowany i nieuwzględniający głównego układu ciągów komunikacyjnych. Nadto zarzucono naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na błędnej analizie. Wniesiono o uzupełnienie materiału dowodowego przez sporządzenie analizy urbanistycznej przez organ II instancji uzasadniając to ekonomią postępowania oraz koniecznością zapewnienia prawidłowego postępowania. Kolegium decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2, 17 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zarzuciło, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz gospodarczo - społeczne i będzie odpowiadać wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej analizie część tekstowa wyszczególnia tylko 7 zabudowanych działek, które znajdujące się w jej części graficznej - omijając inne zabudowane działki obszaru analizowanego (np. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] itd.). SKO uznało, że inwestor nie uprawdopodobnił, że budowa własnych ujęć wód jest możliwa w sposób pozwalający na zaopatrzenie w wodę przyszłej inwestycji. Co więcej, Kolegium stwierdziło również, że znajdująca się w aktach sprawy opinia gestora sieci energetycznej z dnia [...] grudnia 2018 r. ([...]) wskazująca, iż istniejące i planowane uzbrojenie jest wystarczające do realizacji planowanej inwestycji, była ważna w okresie [...] miesięcy od daty jej wystawienia. Opisane wyżej uchybienia mogły mieć, w ocenie Kolegium, istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogą doprowadzić do ustalenia przez organ I instancji innych wymogów planowanej zabudowy. Tym samym organ I instancji, zdaniem Kolegium, dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 K.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Dalej, organ II instancji (pomimo wniosku złożonego przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. o uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ II instancji w zakresie przeprowadzenia dowodu z analizy urbanistycznej oraz o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy) uznało, że nie jest uprawniony do orzeczenia, po raz pierwszy, co do istoty sprawy i ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej przez wnioskodawcę, co zdaniem Kolegium, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższej decyzji wniosła M. . W sprzeciwie zarzucono naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo, że w sprawie zachodzą warunki do wydania decyzji merytorycznej przez SKO. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej podnoszone przez organ II instancji wątpliwości mogły zostać wyeliminowane przez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. W sprzeciwie zarzucono również, że nieprawidłowy jest pogląd zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję negatywną, to wydanie decyzji pozytywnej przez organ II instancji, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nadto do akt sprawy skarżąca złożyła dokumenty - opinię hydrogeologiczną z [...] września 2020 r. potwierdzającą możliwość zaopatrzenia w wodę z ujęć własnych obszaru objętego wnioskiem, aktualne zapewnienie dostaw energii elektrycznej dla planowanej inwestycji wydane przez E. Sp. z o.o. oraz analizę urbanistyczną, z której wynika, że wnioskowana funkcja i rodzaj zabudowy wraz z zagospodarowaniem stanowi kontynuację istniejącej funkcji na działkach sąsiednich i w obszarze analizowanym. Jednocześnie skarżąca przyznała, że uzupełniła materiał dowodowy [...] listopada 2020 r. będąc przekonaną że postępowanie przed organem jeszcze nie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 zwanej dalej K.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. W myśl art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analizując sprawę pod kątem zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd doszedł do wniosku, iż nie zaszły podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego o konieczności uchylenia wydanej przez organ I instancji decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zasadniczą podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było nieprzeprowadzenie, zdaniem organu II instancji, przez Burmistrza prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego, z uwzględnieniem zasad dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organu odwoławczego brak prawidłowego sporządzenia analizy urbanistycznej wpływa na ocenę organu I instancji pod kątem dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ kasacyjny przyjął także, że prawidłowe opracowanie analizy urbanistycznej winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na podstawie art. 136 lub art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1657/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej CBOSA). Jednocześnie wskazuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. W sytuacji bowiem, gdy zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r. II OSK 3557/19 LEX nr 2774541). Mając na względzie powyższe, nie odnosząc się merytorycznie do sprawy wskazać należy, że organ II instancji niewątpliwie dostrzegł pewne uchybienia w decyzji organu I instancji, przy analizie urbanistycznej, które powinny zostać ponownie zbadane, jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika z jakich przyczyn organ II instancji nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu II instancji jest przeprowadzenie szczegółowej oceny decyzji organu I instancji i w sytuacji jakichkolwiek braków w tym zakresie należało przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że wydanie przez Kolegium decyzji co do istoty sprawy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Odmienna bowiem ocena analizy urbanistycznej przez organ II instancji nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 marca 2021 r. II SA/Po 848/20, CBOSA, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 stycznia 2021 r. II SA/Po 798/20, CBOSA). SKO zarzucając organowi I instancji brak ustalenia tej okoliczności nie wskazało z jakich przyczyn nie było podstaw do uzupełnienia w tym zakresie postępowania i zwrócenie się choćby do wnoszącego sprzeciw, czy organu o wyjaśnienie wskazywanych w decyzji kwestii. Za dopuszczalną uznać bowiem należy możliwość odmiennego niż dokonane przez organ I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego, jak i prowadzeniu w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym zakresie Sąd nie podziela wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2011 r. II OSK 1564/10 oraz 23 czerwca 2010 r. II OSK 972/09, CBOSA) poglądu, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na to, że wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2020 r. II OSK 406/20, II OSK 473/20, II OSK 425/20 oraz z 16 grudnia 2020 r. II OSK 3106/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 marca 2021 r. II SA/Po 848/20, orzeczenie dostępne w CBOSA). W wyżej wskazanych orzeczeniach przyjmuje się, że w przypadku, gdy przeprowadzenie analizy architektoniczno – urbanistycznej nastąpiło jedynie przez organ odwoławczy to wydanie decyzji reformatoryjnej w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. mogłoby zostać ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności. Tymczasem w niniejszej sprawie niewątpliwie organ I instancji przeprowadził taką analizę. W realiach rozpoznawanej sprawy wydanie decyzji kasacyjnej nastąpiło zatem w sposób sprzeczny z przepisem art. 138 § 1 K.p.a. Kolegium bowiem wskazało na przyczyny, które w jego ocenie przesądziły o wadliwości decyzji organu I instancji, ale nie wyjaśniło z jakich względów organ II instancji nie może uzupełnić materiału dowodowego w tym zakresie. Zważyć również należy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie. Zauważyć także należy, że SKO nie wskazało na to jakie konkretnie okoliczności wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego. Tymczasem obowiązkiem organu odwoławczego było wskazanie okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego i które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano argumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, dostępne w CBOSA). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien we własnym zakresie wyjaśnić kwestie wskazywane w wydanej przez siebie decyzji i samodzielnie rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, przy uwzględnieniu wytycznych wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku. W szczególności Kolegium powinno ocenić w jakim zakresie analiza architektoniczno – urbanistyczna przeprowadzona przez organ wymaga uzupełnienia oraz ustalić czy skarżący może ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wobec wydana zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 z późn. zm.).