I GSK 1402/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia WSA del. Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 987/20 w sprawie ze skargi P. w K. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 27 marca 2020 r. nr 6/2020/RF-I-SE.433.3.1.2020.AD w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. w K. na rzecz Zarządu Województwa Mazowieckiego 11 250 (jedenaście tysięcy dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 987/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. w K. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego (dalej zwanego: organem II instancji) z 27 marca 2020 r. nr 6/2020/RF-I-SE.433.3.1.2020.AD w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była legalność decyzji organu II instancji z 27 marca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej zwanej: organ I instancji) z 20 stycznia 2020 r. nr 3/2020-WP/11/2019, zobowiązująca skarżącą do zwrotu kwoty 3 135 540,00 zł dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od wypłaty poszczególnych transz dofinansowania do dnia zwrotu. Przyczyną żądania zwrotu dofinansowania była nieprawidłowość polegająca na dopuszczeniu do konfliktu interesów w zamówieniu zrealizowanym ze środków Unii Europejskiej na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr RPMA.05.03.00-14-6036/16 pod nazwą [...], realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2014-2020 (dalej: "RPO WM"). Projekt realizowany był w partnerstwie z F. z siedzibą w T. i S. Umowa partnerska pomiędzy skarżącą (zwaną także Liderem Projektu) a F. (zwaną partnerem 1) i S. (zwanym partnerem 2) została zawarta 16 września 2016 r. Określono w niej m.in. zakres współpracy i zadania, za które odpowiada Lider i poszczególni partnerzy. Okres realizacji projektu trwał od 1 lutego 2017 r. do 30 marca 2018 r. Opis projektu i uzasadnienie potrzeby jego realizacji opisano we wniosku o dofinansowanie, który stanowi załącznik do umowy o dofinansowanie. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania celowych dla obrony praw skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 7a k.p.a. i 81a k.p.a. przez nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dofinansowania w sytuacji, gdy w sprawie wątpliwości organu co do treści normy prawnej powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony, podczas gdy wątpliwości co do wpływu powiązań osobowych na wydatkowanie środków finansowych w sposób niekorzystny dla budżetu UE zostały rozstrzygnięte ostatecznie na korzyść strony, jako najkorzystniejsze finansowo spośród złożonych wolnokonkurencyjnych ofert w postępowaniu ofertowym (wybrano najniższą cenowo ofertę); 2) art 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z treścią umowy o dofinansowanie projektu pn. [...] o charakterze cywilnoprawnym, wzajemnie zobowiązującej do lojalnego działania jej stron w celu realizacji jej celu, jakim było przyznanie dofinansowania, po spełnieniu kontrolowanych przez organ na każdym jej etapie wykonania przesłanek jego przyznania, co oznacza brak możliwości obciążenia beneficjenta reprezentowanego przez nieprofesjonalistę w zakresie uzyskania tego rodzaju dofinansowania – [...], za brak należytego i wyczerpującego informowania przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw beneficjenta i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, skoro ujawnione jako istniejące powiązana osobowe pomiędzy wykonawcą prac a partnerem beneficjenta były jawne na każdym etapie ubiegania się o dofinansowanie i jako takie znane organowi I instancji; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z 20 stycznia 2020 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podjął rozważań co do stopnia naruszenia przepisów, zasady proporcjonalności, skutku naruszenia na budżet UE, wpływu rzekomego konfliktu interesów na konkurencyjność ofert w sytuacji, gdy inni wykonawcy składający oferty złożyli oferty na realizację projektu za kwoty wyższe, niż wykonawca T. sp. z o.o., wobec czego niezgodny z zasadami konkursu byłby wybór ofert wyższych niż złożona przez T. sp. z o.o. (dalej zwanego: wykonawcą); II. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 10 i art. 63 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europcjsldego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 Nr 347 poz. 320, z późn. zm.; dalej zwanego: rozporządzeniem 1303/2013) w związku z § 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem partnera 1 za beneficjenta umowy, podczas gdy beneficjentem, zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia i komparycją oraz treścią zawartej umowy o dofinansowanie, była wyłącznie skarżąca, wobec czego nie można zobowiązywać beneficjenta do zwrotu dofinansowana z powodu rzekomo istniejącego konfliktu interesów pomiędzy partnera 1 a wykonawcą inwestycji; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z § 3 ust. 8 i § 5 ust. 5 pkt 1 umowy o dofinansowanie w zw. z sekcją 6.5.2 pkt 2 oraz sekcją 6.5 pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że "nieprawidłowość" to konflikt interesów pomiędzy podmiotami lub osobami zaangażowanymi w realizację dofinansowanego projektu, polegający na powiązaniu osobowym partnera 1 i wykonawcy, podczas gdy zgodnie z definicją legalną, "nieprawidłowość to każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub -zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrapanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem", wobec czego powiązanie osobowe, (abstrahując od okoliczności, że nie dotyczy beneficjenta i wykonawcy), nie zostało w jakikolwiek sposób przez organ skorelowane z potencjalnym lub faktycznym szkodliwym wpływem na budżet Unii przez obciążenie budżetu nieuzasadnionym wydatkiem, wobec czego nie stanowi nieprawidłowości w rozumieniu powołanych przepisów, skoro wykonano projekt za najniższą kwotę spośród złożonych ofert przez kandydatów na wykonawców, a przy tym prawidłowość wydatkowania środków potwierdzają ustalenia Prokuratury Okręgowej Warszawa-Praga w Warszawie w postanowieniu z 29 czerwca 2020 r. o umorzeniu śledztwa, sygn. akt: PO II Ds 160.2018; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z § 3 ust. 8 i § 5 ust. 5 pkt 1 umowy o dofinansowanie, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że istnieje konflikt interesów pomiędzy podmiotami lub osobami zaangażowanymi w realizację dofinansowanego projektu, podczas gdy powiązania osobowe (abstrahując od okoliczności, że nie dotyczą beneficjenta i wykonawcy), nie generują automatycznie konfliktu interesów, gdyż organ winien zidentyfikować konkretny przykład negatywnego skutku powiązań, by wykazać konflikt interesów, czego nie uczynił, a przy tym bezspornie wskazane powiązania osobowe nie miały wpływu na wybór najkorzystniejszej oferty i konkurencyjność, a tym samym nie stanowiły nieprawidłowości wg. rozporządzenia 1303/2013; 4) art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 przez błędne zastosowanie, skutkujące dokonaniem korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych, podczas gdy wyniki kontroli realizacji projektu nie dawały ku temu podstaw, a przy tym zasada proporcjonalności w zakresie oceny stopnia naruszenia, nie powinna skutkować obowiązkiem zwrotu 100% dofinansowania, skoro rzekoma nieprawidłowość nie wpłynęła w żaden sposób na realizację projektu w sposób prawidłowy w 100%, zarówno w zakresie wyboru najniższej ceny, celowości wydatków, przeznaczenia ich na faktyczny remont i budowę obiektów kultury sakralnej, które bez wad zostały odebrane i służą rozwojowi regionu; 5) naruszenie przez błędne zastosowanie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z przepisami sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a), podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. a) – k), g), k), sekcji 6.5.2 pkt 3 Wytycznych przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, a tym samym istniały podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, w sytuacji gdy: a) ustalenie wartości zamówień nie zostało dokonane z naruszeniem zasad określonych w sekcji 6.5.2 pkt 1 lit a), podrozdziału 6.2 pkt 3 lit a) – k), g), k), sekcji 6.5.2 pkt 3 Wytycznych; b) nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia konfliktu interesów naruszającego udzielenie zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności, określoną w sekcji 6.5.2 Wytycznych; c) skarżący nie naruszył zasad przejrzystości oraz zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a tym samym nie naruszył przepisu podrozdziału 6.5 pkt 1 Wytycznych; d) w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują powiązania osobowe ani kapitałowe, o których mowa w przepisach sekcji 6.5.2 pkt 2 i 3 Wytycznych; e) nie wskazano na faktyczne naruszenie zasad udzielania zamówień publicznych i zasad równego traktowania wykonawców wyrażone w art. 7 ust. 1 p.z.p., i zasadę wynikającą z aktów prawa europejskiego, tj. Dyrektywy 1303/2013. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Według art. 176 pkt 2) p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez kasatora, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać jednak należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Jak już wcześniej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów procesowych podniesionych w punkcie I. petitum skargi kasacyjnej. Przechodząc zatem do rozpoznania pierwszego z zarzutów procesowych (zarzut I. 1. petitum skargi kasacyjnej) na wstępie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem sformalizowanym, wymagającym profesjonalnego sporządzenia, czego wyrazem jest przymus adwokacko-radcowski. Prawidłowa konstrukcja zarzutów wymaga przede wszystkim precyzyjnego określenia tej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, którego zarzut dotyczy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z: 18 marca 2011 r. sygn. akt I GSK 140/10, 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 217/11, 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 349/10, 24 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 2521/18, 25 maja 2021 r. sygn. akt I GSK 1743/18, 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 556/18). Autor skargi kasacyjnej konstruując zarzuty wskazał na naruszenie art. 7a i art. 81a k.p.a. Oba przepisy składają się z dalszych jednostek redakcyjnych, które to jednak w skardze kasacyjnej nie zostały doprecyzowane. Przywołanie w tej sytuacji jedynie numerów artykułów nie spełnia wymagania dostatecznej precyzji skargi kasacyjnej. Brak tej precyzji powoduje, że nie można dokonać oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat tak postawionego zarzutu. Nadmienić należy, że zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Kasator nie wskazuje w podstawie prawnej zarzutu, żadnego przepisu, co do którego pojawiły się w jego ocenie wątpliwości. W ramach zarzutu I. 2. petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z treścią umowy o dofinansowanie projektu, skarżąca wskazuje, że nie była należycie informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw beneficjenta i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Rozpoznając ww. zarzut w pierwszej kolejności należy wskazać, że w przypadku tego zarzutu również mamy do czynienia z niepełnym wskazaniem podstawy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje bowiem właściwych przepisów umowy. W dalszej kolejności podkreślić należy, że art. 9 k.p.a. nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, ponieważ uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans". Nie może on też być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności przez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., nie polega na udzielaniu porad prawnych, a jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie. Przepis art. 9 k.p.a. chroni prawa strony postępowania administracyjnego, ale nie zwalnia jej z należytej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (por. np. wyrok NSA z 30 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1475/14). Nie można wywodzić z przepisu art. 9 k.p.a. obowiązku organu o tym, że ma pouczać stronę o wszelkich prawach i obowiązkach bowiem zgodnie z § 5 ust. 5 umowy strony zobowiązały się do stosowania Wytycznych wymienionych w pkt od 1 do 14, a skarżąca (beneficjent) oświadczyła, że zapoznała się z treścią Wytycznych wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej zwanej: ustawą wdrożeniową) oraz wyraziła zgodę na ich stosowanie do weryfikacji czynności dokonywanych przez nią w trakcie realizacji i trwałości projektu. Z treści tych Wytycznych wynika natomiast, że beneficjent musi przestrzegać zasady konkurencyjności. Nie można zatem oczekiwać od organu, że będzie dodatkowo informował skarżącą o przestrzeganiu zasady konkurencyjności, skoro zasada ta wprost była wskazana w dokumencie, z którym skarżąca oświadczyła, że się zapoznała, i że będzie przestrzegać jego zapisów. Słusznie również sąd I instancji wskazał, że nie ma znaczenia, że nieprawidłowość będąca przyczyną żądania zwrotu dofinansowania została wykryta w późniejszym etapie niż etap przyznawania płatności. Stosownie bowiem do § 17 ust. 4 umowy kontrole wizyty monitorujące i weryfikujące wydatki przeprowadza się w każdym miejscu związanym z realizacją projektu, w tym w siedzibie beneficjenta/partnera. Kontrole, wizyty monitorujące wydatki mogą być przeprowadzane w dowolnym terminie, w trakcie i na zakończenie realizacji projektu oraz przez okres wskazany w § 15 ust. 1 przy czym okres poddawany kontroli obejmuje nie więcej niż 5 lat, a w przypadku mikro, małych i średnich przedsiębiorstw okres 3 lat, po dniu zakończenia realizacji projektu. Partner podlega kontroli w zakresie realizowanego projektu na tych samych zasadach co beneficjent, co zgodne jest z art. 23 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Również – co istotne – zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy wdrożeniowej niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia. Podkreślić przy tym należy, że również Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków wskazują, że ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest na każdym etapie realizacji projektu, zarówno podczas weryfikacji wniosków o płatność przedkładanych przez beneficjenta pomocy, jak też podczas kontroli w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie oraz wynikających z przepisów prawa, które mogą nastąpić po zatwierdzeniu i rozliczeniu wydatków w ramach wniosku o płatność (zapisy rozdziału 6.2. pkt 2) Wytycznych). Sposób przeciwdziałania nieprawidłowości przez właściwą instytucję i ewentualne usunięcie jej skutków zależy od momentu wykrycia nieprawidłowości. Jeżeli nieprawidłowość indywidualna zostanie wykryta przed zatwierdzeniem wniosku o płatność właściwa instytucja jest zobowiązana do pomniejszenia płatności objętej wnioskiem (art. 24 ust. 9 pkt 1 ustawy wdrożeniowej). Po zatwierdzeniu wniosku o płatność aktualizuje się z kolei obowiązek nałożenia korekty i wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania, o którym mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej). Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia art 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z treścią umowy o dofinansowanie projektu należało uznać za bezpodstawny. Z oczywistych względów oczekiwanego skutku nie mógł również przynieść ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt. I. 3. petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten jest nie tylko niespójny, ale także niezrozumiały, bowiem w pierwszej części odnosi się do działania organu II instancji, który w ocenie skarżącej bezzasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie wskazuje na mankamenty rozstrzygnięcia WSA w zakresie braku podjęcia rozważań co do stopnia naruszenia przepisów, zasady proporcjonalności, wpływu naruszenia na budżet UE, wpływu rzekomego konfliktu interesów na konkurencyjność ofert w sytuacji, gdy inni wykonawcy składający oferty złożyli oferty na realizacje projektu za kwoty wyższe niż wybrany wykonawca, nie powołując żadnych norm prawnych, odnoszących się do zarzucanych naruszeń. Wątpliwości tych nie wyjaśnia również uzasadnienie postawionego zarzutu, które w istocie sprowadza się do jednego zdania i stanowi jedynie powtórzenie pierwszej części zarzutu, tj. bezzasadnego – w ocenie skarżącej – utrzymania w mocy decyzji organu I instancji przez organ II instancji. Ponadto skoro skarżąca uważa, że uzasadnienie wyrok sądu I instancji zawiera braki, to powinna tego typu mankamenty zwalczać właściwym zarzutem, którego podstawy prawnej należało szukać w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (patrz art. 141 § 4 p.p.s.a.), a nie w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. Przechodząc do rozpoznania zarzutów natury materialnej w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obraza przepisu prawa materialnego przez sąd I instancji może mieć miejsce przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżący kasacyjnie, który podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że sąd I instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia. Z tego też względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych – wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 1241/21. Autor skargi kasacyjnej zarzuca w pkt. II. 1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 10 i art. 63 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 1303/2013 w związku z § 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zastosowanie skutkujące uznaniem partnera 1 za beneficjenta umowy, podczas gdy beneficjentem, zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia i komparycją oraz treścią zawartej umowy o dofinansowanie, była – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – wyłącznie skarżąca, a w związku z tym nie można zobowiązywać beneficjenta do zwrotu dofinansowana z powodu rzekomo istniejącego konfliktu interesów pomiędzy partnera 1 a wykonawcą inwestycji. Mimo, że uzasadnienie błędnej wykładni jest niezwykle lakoniczne – sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że sąd zbyt szeroko potraktował beneficjenta/partnera projektu, to Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował dokonać kontroli wykładni przedstawionej przez sąd I instancji w zakresie zastosowanych przepisów prawa, a odnoszących się do beneficjenta i partnera projektu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu wyroku jak należy rozumie treść tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko, bowiem jak wynika z § 1 pkt 1 umowy przez beneficjenta należy rozumieć podmiot, o którym mowa w art. 2 pkt. 10 oraz podmiot, o którym mowa w art. 63 rozporządzenia 1303/2013. Zatem beneficjentem w myśl rozumienia tego zapisu będzie: 1. podmiot publiczny lub prywatny lub osoba fizyczna, odpowiedzialne za inicjowanie lub zarówno inicjowanie, jak i wdrażanie operacji, (art. 2 pkt 10 rozporządzenia 1303/2013); ale także 2. w odniesieniu do operacji PPP i w drodze odstępstwa od art. 2 pkt 10 beneficjentem może być a) podmiot prawa publicznego inicjujący daną operację, albo b) podmiot regulowany prawem prywatnym danego państwa członkowskiego ("partner prywatny"), który został lub ma zostać wybrany do realizacji danej operacji (art. 63 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 1303/2013). Sąd słusznie zauważył, że zgodnie z Wytycznymi przez beneficjenta należy również rozumieć partnera projektu (art. 63 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1303/2013), natomiast z umowy o dofinansowanie wynika, że partner uczestniczy w realizacji projektu wspólnie z beneficjentem (§ 1 pkt 5 umowy). Sąd I instancji zatem prawidłowo dokonał wykładni i subsumpcji przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, które wskazują, że B. T. jest sekretarzem zarządu Fundacji, która jest partnerem beneficjenta – czyli ten partner również jest beneficjentem w kontekście ww. przepisów i umowy – to organ i sąd właściwie zastosowali przepisy, których błędne zastosowanie zarzucał autor skargi kasacyjnej. Niezasadne okazały się także zarzuty II. 2) i II. 3) petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że zgodnie z umową o dofinansowanie beneficjent realizuje projekt z zachowaniem zasady konkurencyjności (§ 3 ust. 8 umowy o dofinansowanie) oraz przestrzegając Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020 (§ 5 ust. 5 pkt 1 umowy o dofinansowanie). W kontekście przedmiotowej sprawy nieprawidłowością (czyli zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 naruszeniem prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikającego z działania skarżącej, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii przez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem) będzie naruszenie przepisów Wytycznych w zakresie konfliktu interesów, który zachodzi pomiędzy beneficjentem/skarżącą, a wykonawcą. Jak wskazano wcześniej zgodnie z Wytycznymi przez beneficjenta należy również rozumieć partnera projektu. A zatem skoro prezesem zarządu wykonawcy był B. T., posiadający 60% udziałów tej spółki, który pełnił też funkcję sekretarza zarządu Fundacji – partnera projektu, to bez wątpienia mamy tutaj do czynienia z powiązaniami tego typu, o których mowa w rozdziale 6.5.2. pkt 3 lit. b i c Wytycznych (tj. powiązania kapitałowe lub osobowe rozumiane jako wzajemne powiązania między beneficjentem lub osobami upoważnionymi do zaciągania zobowiązań w imieniu beneficjenta lub osobami wykonującymi w imieniu beneficjenta czynności związane z przeprowadzeniem procedury wyboru wykonawcy a wykonawcą, polegające na posiadaniu co najmniej 10% udziałów lub akcji (pkt b) czy pełnieniu funkcji członka organu nadzorczego lub zarządzającego, prokurenta, pełnomocnika (pkt c)). Zgodnie z Wytycznymi stwierdzenie tego rodzaju powiązań pomiędzy beneficjentem a wykonawcą stanowi konflikt interesów tego rodzaju, że nie wymaga to już wykazywania naruszenia zasady konkurencyjności. Sam bowiem fakt uczestnictwa B. T. w składzie zarządu partnera 1, który wraz z beneficjentem realizował projekt, a jednocześnie brał udział w wyborze wykonawcy, którym stała się spółka T. w 60 % należąca do B. T., będącego również jej prezesem stanowi wystarczającą okoliczność naruszenia zasady konkurencji. Powiązania te jak nazywa to strona generują automatycznie konflikt interesów. W myśl omawianych Wytycznych tylko w sytuacji innych powiązań niż te wymienione w pkt 3 lit. a – d właściwa instytucja przed wezwaniem do zwrotu środków zobowiązana jest wykazać istnienie naruszenia zasady konkurencyjności. W takiej sytuacji mamy do czynienia ze szkodą potencjalną. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym, nieprawidłowością jest nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki charakter należy przypisać naruszeniu prawa polegającemu na braku wykazania, że wydatkowano środki publiczne z zachowaniem wymaganych zasad, w tym zwłaszcza wyboru oferty z zachowaniem zasady konkurencyjności. Nie ma zatem podstaw prawnych do twierdzenia o obowiązku wykazania przez organ nakładający korektę faktycznej straty w środkach publicznych (zobacz wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1515/18). Z kolei w odniesieniu do zarzutu sformułowanego w pkt II. 4) stwierdzić należy, że nie ma możliwości aby dokonaną przez organ korektę finansową w jakikolwiek sposób miarkować. Wprawdzie przepis art. 143 rozporządzenia 1303/2013 wskazuje, że stosuje się proporcjonalną korektę tym niemniej należy wskazać, że zgodnie z § 10 rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2179) nie jest możliwe obniżenie wartości korekty finansowej lub pomniejszenia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości indywidualnych, które wiążą się z przypadkami nadużyć finansowych lub celowego uprzywilejowania jednego z wykonawców, stwierdzonych w prawomocnie zakończonym postępowaniu sądowym lub zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu administracyjnym. Naruszenie, o którym mowa w przedmiotowej sprawie, jest tak ciężkim naruszeniem, że stosowanie art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 i zastosowanie zasady proporcjonalności w zakresie stopnia naruszenia nie może mieć zastosowania. Tak ciężkie naruszenie jakim jest konflikt interesów w udzielaniu zamówienia – powiązania osobowe pomiędzy beneficjentem a wykonawcą – zostało stypizowana w rozporządzeniu ws. korekt w poz. 10 i jest obarczone korektą 100% bez dopuszczenia możliwości zastosowania obniżonej stawki ze względu na charakter czy wagę nieprawidłowości. Przechodząc do ostatniego zarzutu błędnego zastosowanie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z przepisami sekcji 6.5.2 pkt 1 lit. a), podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. a) – k), g), k), sekcji 6.5.2 pkt 3 Wytycznych wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła ustaleń faktycznych, a tylko wówczas zarzut niewłaściwego zastosowania może być uzasadniony. Mając zatem na uwadze dokonane ustalenia, których strona nawet nie próbowała podważyć, jak również prawidłową wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie zarzut II. 5) nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.