I GSK 2521/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 237/17 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu dofinansowania realizacji projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Województwa Mazowieckiego na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 237/17 oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty i zwrotu środków z tytułu dofinansowania realizacji projektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Województwo Mazowieckie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciło: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3, art. 27 ust. 2 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r. poz. 383 z późn. zm.) w zw. z art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, poprzez ich niezastosowanie i na skutek tego: a) błędne przyjęcie przez WSA, że Instytucja Pośrednicząca może być zobowiązana przez Instytucję Zarządzającą do zwrotu środków pochodzących z budżetu środków europejskich z tytułu przyjęcia do realizacji wniosku o dofinansowanie projektu niespełniającego wymogów określonych w dokumentach programowych; b) błędną wykładnię przez WSA art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, że uiszczenie należności przez Instytucję Pośredniczącą z tytułu przyjęcia do realizacji wniosku o dofinansowanie projektu niespełniającego wymogów określonych w dokumentach programowych nie stanowi świadczenia nienależnego, a tym samym nie jest nadpłatą; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), poprzez błędną wykładnię przez WSA polegającą na przyjęciu, że dobrowolne uiszczenie należności stanowi samodzielną podstawę do uznania jej za świadczenie należne. II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz.1257; dalej "k.p.a.") poprzez pominięcie przez WSA, nienależytego rozpatrzenie przez Organ zebranego w sprawie materiału dowodowego i na skutek tego błędną ocenę i rozpatrzenie sprawy; Argumentację na poparcie powyższych zarzutów zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżące kasacyjnie Województwo złożyło oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Finansów wniósł o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Wstępnie w kontekście postawionych zarzutów przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Odnosząc się zatem do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). W podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa o postępowaniu powołano się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez pominięcie przez WSA nienależytego rozpatrzenia przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego i na skutek tego błędną ocenę i rozpatrzenie sprawy. Zasadnie Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał odnośnie powołanego zarzutu, że jest on gołosłowny i bezzasadny. Skarżąca kasacyjnie Instytucja Pośrednicząca nie wyjaśnia bowiem na czym miałoby polegać naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nadpłaty, a tym bardziej brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić wobec powyższego należy, że podstawa kasacyjna winna wskazywać naruszenie konkretnego przepisu prawa powołanego poprzez podanie jego artykułu, paragrafu, ustępu, punktu czy litery, w zależności od konstrukcji danej regulacji prawnej, wskazanie to musi być więc precyzyjne. W omawianym zarzucie Instytucja Pośrednicząca nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., w zakresie której doszło do naruszenia prawa. A przypomnieć należy, że powołany artykuł posiada aż cztery paragrafy. Ponadto należy podać postać tego naruszenia czy jest to błąd w wykładni, czy zastosowaniu prawa oraz sposób naruszenia, gdyż przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów. Jeżeli w zarzucie wskazano na naruszenie prawa procesowego, to należy wykazać istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA zarysował się w tym zakresie jednoznaczny pogląd, z którego wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116). Zatem brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., a przede wszystkim nieprzedstawienie konkretnego sposobu naruszenia powołanych regulacji uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonego wyroku poprzez pryzmat tak postawionego zarzutu. Zauważyć przy tym wypada w zakresie pierwszego ze wskazanych w tym zarzucie przepisów, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., że jest on przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż to bowiem w wyniku naruszenia innych przepisów postępowania może dopiero dojść do zastosowania powołanego artykułu i wyeliminowania z obrotu prawnego na jego podstawie oraz w powiązaniu z tymi innymi przepisami procesowymi zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171). Niepodważenie ustaleń faktycznych oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11, LEX nr 1340143). W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1687/14, LEX nr 2113111). W orzecznictwie NSA prezentowany jest utrwalony pogląd, że w sytuacji niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I GSK 287/17, LEX nr 2754933). W pierwszym zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Instytucja Pośrednicząca wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 3, art. 27 ust. 2 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez ich niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia przez WSA, że Instytucja Pośrednicząca może być zobowiązana przez Instytucję Zarządzającą do zwrotu środków pochodzących z budżetu środków europejskich z tytułu przyjęcia do realizacji wniosku o dofinansowanie projektu niespełniającego wymogów określonych w dokumentach programowych. Zauważyć zatem należy, że naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, czyli niewłaściwe działanie lub też zaniechanie działania w zakresie stosowanych regulacji prawnych, jest ściśle powiązane z naruszeniem przepisów o postępowaniu. Aby zatem skutecznie zakwestionować naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie należy przede wszystkim powołać się na naruszenie przepisów postępowania w zakresie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, które to ustalenia podzielił Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie. W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 623/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I GSK 1448/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674). Jeżeli skarżąca kasacyjnie - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie podważyła okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego uznać należy za bezpodstawny. Tym istotnym ustaleniem faktycznym, którego skutecznie nie podważono jest w sprawie okoliczność dotycząca możliwości zobowiązania Instytucji Pośredniczącej przez Instytucje Zarządzającą do zwrotu dofinansowania wypłaconego beneficjentowi, który nie spełnił wymogów określonych w dokumentach programowych. Z wydanych w sprawie decyzji zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika bowiem w sposób niewątpliwy, że skarżąca kasacyjnie zobowiązana została do zwrotu tego dofinansowania. I tego ustalenia skargą kasacyjną skutecznie nie podważono. Tym samym postawiony przez Instytucję Pośredniczącą zarzut należało uznać za nieskuteczny. W drugim zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego oprócz wskazanych w pierwszym zarzucie przepisów tego prawa skarżąca kasacyjnie Instytucja Pośrednicząca powołała się na błędną wykładnię dokonaną przez WSA art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, polegającą na przyjęciu, że uiszczenie należności przez tą Instytucję z tytułu przyjęcia do realizacji wniosku o dofinansowanie projektu niespełniającego wymogów określonych w dokumentach programowych nie stanowi świadczenia nienależnego, a tym samym nie jest nadpłatą. Podnieść w zakresie tego zarzutu należy, że zwrot dofinansowania unijnego nie jest podatkiem. Nie stanowi on nienależnie uiszczonej należności podatkowej. Powołany w zarzucie przepis z zakresu systemu Ordynacji podatkowej znajduje zastosowanie do zwrotu dofinansowania unijnego poprzez jego odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych. Wskazany przepis ustawy o finansach publicznych stanowi, że "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.)". Aby zatem skutecznie postawić zarzut naruszenia przepisu z działu III Ordynacji podatkowej, m.in. art. 72 § 1 pkt 1 tej ustawy, w zakresie nienależnie uiszczonego zwrotu dofinansowania unijnego, należało go powiązać w podstawie kasacyjnej z przepisem odsyłającym do Ordynacji podatkowej, a mianowicie art. 67 ustawy o finansach publicznych. Powyższa konstatacja odnosi się też do trzeciego z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W tej trzeciej podstawie kasacyjnej Instytucja Pośrednicząca powołała się bowiem na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, poprzez błędną wykładnię dokonaną przez WSA, polegającą na przyjęciu, że dobrowolne uiszczenie należności stanowi samodzielną podstawę do uznania jej za świadczenie należne. Przywołany zarzut dotyczący naruszenia art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, także nie został powiązany w podstawie kasacyjnej z art. 67 ustawy o finansach publicznych. Tym samym również i te dwa zarzuty, a mianowicie drugi i trzeci z zakresu naruszenia przepisów prawa materialnego, należało uznać za zarzuty nieskuteczne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).