II OSK 55/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 456/21 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 stycznia 2021 r. nr 38/OPON/2021 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 456/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 stycznia 2021 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. T. S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 6 punkt 1) ustawy - Prawo budowlane, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ I instancji zasadnie wniósł sprzeciw do zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 3 punkt 3 lit. a) ustawy - Prawo budowlane, przez jego nieprawidłową wykładnię, polegające na przyjęciu, że zgłoszone roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie pojęcia instalowanie wymienionego w tym przepisie; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. przez ich niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zamianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 21 stycznia 2021r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z 5 listopada 2020r., jak i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 stycznia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 5 listopada 2020 r., którą wniesiono sprzeciw wobec zgłoszenia: instalacji, na obiektach budowlanych, stanowiących całość techniczno-użytkową urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanych z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m (T. S.A. nr [...]) – zlokalizowanej na dachu oznaczonego budynku wielorodzinnego. Ocenie Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie podlegała kwalifikacja prawna robót budowlanych objętych zgłoszeniem, do których według skarżącej Spółki znajduje zastosowanie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Sąd Wojewódzki analizując treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego, obowiązującego od dnia 19 września 2020 r., doszedł do prawidłowych wniosków, że w istocie jego regulacja, tak jak dotychczas obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, dotyczy problematyki wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W szczególności Sąd Wojewódzki słusznie przywołał stanowisko organu odwoławczego, że wyraz "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy takiej stacji jako całego zamierzenia budowlanego. W rezultacie trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że z uwagi na zakres przedmiotowej inwestycji, należało ją zaliczyć do kategorii budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tak jak to uczyniły organy orzekające w sprawie. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że wprowadzony nowelizacją przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego nie zdezaktualizował ukształtowanego wcześniej w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi budowę obiektu budowlanego (budowlę), natomiast o instalacji bądź montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już konstrukcja wsporcza, na której mogą być umieszczone anteny bądź inne urządzenia (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r. II OSK 1389/16, 9 marca 2011 r. II OSK 407/10, 23 listopada 2010 r. II OSK 1709/09, 31 maja 2024 r. II OSK 539/23). Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2023 r. II OSK 2786/21, w którym wskazano, że użyte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a), b), c) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a), b), d) Prawa budowlanego pojęcie "instalowanie" – stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Natomiast zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowaniu na nim urządzeń – obejmuje szerszy zakres robót niż tylko instalacja i może wiązać się już z budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że urządzenie, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego, to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Wobec powyższego na akceptację zasługiwała zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że przedmiotowa inwestycja nie mogła być zrealizowana w drodze zgłoszenia, bowiem w znowelizowanym art. 29 ust. 2 pkt 15, a następnie art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego nadal jest mowa o urządzeniach (które mogą, ale nie muszą stanowić całości techniczno-użytkowej), których definicję, opartą na związku funkcjonalnym z obiektem budowlanym, określa art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Tym samym błędne okazało się sformułowane w skardze kasacyjnej stanowisko, zgodnie z którym wszystkie wymienione w art. 29 ust. 3 punkt 3 lit. a) Prawa budowlanego urządzenia składają się na zorganizowaną całość, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, a zatem jej realizacja wymaga tylko zgłoszenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualne pozostaje ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że stacji bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a tym samym stanowi obiekt budowlany wymagający zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2016 r. II OSK 1224/14, 15 lutego 2017 r. II OSK 596/17, 20 stycznia 2017 r. II OSK 1148/15, 12 kwietnia 2018 r. II OSK 1389/16). Wobec powyższego uprawnione jest też wnioskowanie, że tak jak wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 15, również art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a) Prawa budowlanego nie ma zastosowania do robót budowlanych stanowiących budowę (rozbudowę, przebudowę) stacji bazowej telefonii komórkowej. Podkreślenia wymaga, że generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29 – 31 Prawa budowlanego, których nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Słusznie zatem wskazuje się w orzecznictwie, że skoro ustawodawca nie wymienił wyraźnie w przepisach art. 29 Prawa budowlanego wykonywania robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, to ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2023 r. II OSK 2620/21, 18 września 2024 r. II OSK 1607/24). Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne, w których zakwestionowano przyjętą w sprawie wykładnię art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Prawa budowlanego oraz zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego, to brak było podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji. Tym samym nie zostały naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. powołane w podstawie kasacyjnej. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5