I SA/Wa 2843/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska,, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ( organ lub Inspektor) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu [...] maja 2020 roku Starosta [...] przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowanie nr [...] - mapa z projektem podziału nieruchomości rolnej/leśnej dla działek nr [...] i [...]. W związku z brakiem wniosku właściciela działki nr [...] o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków wynikających z powyższego opracowania, pismem z dnia [...] czerwca 2020 roku Starosta [...] powołując się na art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo I geodezyjne i kartograficzne, zawiadomił Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe I Nadleśnictwo [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie części dotyczącej podziału działki nr [...] oraz protokołu wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Decyzją z dnia [...] września 2020 roku Starosta [...] umorzył przedmiotowe postępowanie, uzasadniając swoje stanowisko zmianą przepisów stanowiących podstawę jego wszczęcia (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Od ww. decyzji Starosty [...] Państwowego odwołanie złożyło Gospodarstwo Leśnie Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Rozpoznając złożone odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że na dzień wszczęcia przedmiotowego postępowania przez Starostę [...], zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w przypadku braku wniosku właściciela o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja tej ewidencji wymagała wydania decyzji w tej sprawie. Wprowadzenie po nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dniem 31 lipca 2020 roku nowego brzmienia art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h zmieniło zakres przedmiotowy art. 24 ust. 2b pkt 2. W związku z tym postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wszczęte przed 31 lipca 2020 roku i na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 w związku z dokumentacją geodezyjną przyjętej do zasobu, winno zostać umorzone, chyba, że dalej zasadnym jest wydanie decyzji w oparciu o art. 24 ust 2b pkt 2. Powyższa zmiana sprawia, że przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego I kartograficznego staje się warunkiem wystarczającym do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym zaszła bezprzedmiotowość postępowania, która polega na zmianie sposobu aktualizowania ewidencji gruntów i budynków tj. w drodze czynności materialno-technicznej, co wprost wynika z obecnego brzmienia art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Gospodarstwo Leśnie Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. W skardze zarzuciły: 1) naruszenie art. 24 ust.2a pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy z dnia 17 maja 1982 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 poz. 276 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zmiana przepisu art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h ww. dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 poz. 782), która weszła w życie z dniem 31 lipca 2020 r., daje postawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, gdy tymczasem brak było podstaw prawnych do wszczęcia w dniu [...] czerwca 2020 r. przedmiotowego postępowania z urzędu w oparciu o art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż przepis ten przewidywał wyłączną możliwość wszczęcia postępowania na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właściciela gruntu) lub władających gruntem na zasadach samoistnego posiadania, a w sprawie brak było wymaganego wniosku. 2) naruszenie art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy z dnia 17 maja 1982 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym od 31 lipca 2020 r. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 782) przez przyjęcie, że przepis ten miał zastosowanie do obsługi zgłoszeń prac geodezyjnych wszczętych przed dniem 31 lipca 2020 r. pomimo, że do zgłoszeń prac geodezyjnych lub prac kartograficznych dokonywanych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy winny być stosowane przepisy dotychczasowe. W oparciu o powyższe zarzuty wniosły o uchylenie decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2020 r. i utrzymanej tą decyzją decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r., znak; [...] oraz umorzenie postępowania administracyjnego wobec braku podstaw prawnych do jego wszczęcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a). Przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania zainicjowanego z urzędu w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, iż postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r. I OSK 2579/17, z dnia 6 lutego 2018 r. II FSK 2113/16, z dnia 28 lutego 2018 r. II GSK 1567/16, z dnia 11 października 2017 r. I OSK 893/17, wszystkie przywołane orzeczenia publik. w CBOSA). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W doktrynie przyjmuje się iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe przykładowo w następujących sytuacjach: w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym, w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia, jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 i 7 k.p.a organy administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności z obowiązującego przepisu prawa musi wynikać podstawa do stosowania decyzji administracyjnej jako formy działania organów administracji; por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., I OSK 2140/11, LEX nr 1219210 i wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2010 r., I SA/Wa 630/10, LEX nr 746559. W przedmiotowej sprawie należy zauważyć, że na dzień wszczęcia przedmiotowego postępowania przez Starostę [...], zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne( Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm. dalej p.g.k) w przypadku braku wniosku właściciela o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja tej ewidencji wymagała wydania decyzji w sprawie. Jednak po nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dniem 31 lipca 2020 roku z nowego brzmienia art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h wynika zmiana zakresu przedmiotowego art. 24 ust. 2b pkt 2. Powyższa zmiana sprawia, że przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego staje się warunkiem wystarczającym do aktualizacji ewidencji gruntów bez konieczności wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji organy trafnie stwierdziły, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie. Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 112/14, LEX nr 1468433). Skoro decyzja administracyjna jako forma działania administracji może być stosowana wtedy, gdy prawo administracyjne materialne przewiduje podstawę do jej wydania, to o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego decyduje stwierdzenie, że ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości stosowania formy decyzji administracyjnej w określonej sytuacji, z tego powodu, że pozostaje ona poza zakresem zadań i kompetencji przypisanych organom administracji publicznej albo dlatego, że właściwą reakcją na tę sytuację ma być zastosowanie innych form działania niż decyzja. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 657/13, LEX nr 1408058). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, o czym była mowa wyżej. Podnoszone w skardze zarzuty są zatem bezzasadne. Na marginesie należy tylko wskazać, że stanowisko skarżącego sprowadza się również do konieczności umorzenia postępowania przez organ, tylko z innego powodu. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. ----------------------- 5