I SA/Gl 652/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w L. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych funkcjonujących na terenie Miasta D., a także zakresu kontroli i prawidłowości ich pobrania i wykorzystania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały co do § 4 ust. 10, § 5 ust. 4 pkt 1 i § 5 ust. 5; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę; 3) zasądza od Rady Miejskiej w D. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. A Sp. z o.o. w L. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 10 stycznia 2018 r. nr XXXV/743/2018 (dalej: uchwała) w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych funkcjonujących na terenie Miasta Dąbrowa Górnicza, a także zakresu kontroli i prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. 2. Wyżej wymieniona uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucono jej: 1) naruszenie art. 38 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 17, ze zm. - u.f.z.o.) w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 869, ze zm. – u.f.p.) w związku z § 4 ust. 10 uchwały, poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez ustanowienie, że w przypadku, gdy miesięczna kwota rocznej dotacji wypłaconej zaliczkowo na miesiąc grudzień jest wyższa od kwoty należnej, nadpłacona kwota podlega zwrotowi do budżetu miasta na rachunek bankowy organu dotującego w terminie do 28 grudnia danego roku budżetowego, 2) naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o w zw. z § 5 ust. 6 uchwały poprzez ustanowienie, że kontrolujący mają prawo do żądania wykonania kserokopii dokumentów, podczas gdy prawidłowo sformułowany zapis winien brzmieć, iż mają prawo do wykonywania odpisów, kserokopii lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach w toku kontroli we własnym zakresie, 3) naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o w zw. z § 5 ust. 5 uchwały poprzez ustanowienie, że organ prowadzący niepubliczną jednostkę oświatową na żądanie kontrolującego jest zobowiązany udostępnić do wglądu w miejscu prowadzenia działalności oświatowej lub w siedzibie organu dotującego księgowe dowody źródłowe potwierdzające wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Dąbrowy Górniczej, dokumentację i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień i informacji w terminie uzgodnionym z kontrolującym, podczas gdy termin ten jest terminem ustawowym i wynosi 14 dni, a ponadto w zakresie w jakim nie stanowią one dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji z przebiegu nauczania, do której wglądu uprawnieni są kontrolujący zgodnie z art. 36 ust. 2 u.f.z.o., 4) naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 oraz 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 4 ust. 4 uchwały w zakresie w jakim na dokumentach źródłowych stwierdzających dokonanie operacji gospodarczych sfinansowanych ze środków dotacji z budżetu Miasta należy zamieścić opis: "Sfinansowano z dotacji udzielonej z budżetu Miasta Dąbrowy Górniczej dla (nazwa dotowanej placówki) w wysokości ......zł (słownie: ..........)" oraz imienną pieczęć i podpis dyrektora placówki lub osoby reprezentującej organ prowadzący, w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji. Wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w szczególności w następującym zakresie: § 4 ust. 4 i 10 oraz § 5 ust. 5 i 6 oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono uregulowania nieznajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, w związku z czym nie mogą się one ostać w obowiązującym porządku prawnym w następującym zakresie: § 4 ust. 10 uchwały stanowi, że w przypadku, gdy miesięczna kwota rocznej dotacji wypłaconej zaliczkowo na miesiąc grudzień jest wyższa od kwoty należnej, nadpłacona kwota podlega zwrotowi do budżetu miasta na rachunek bankowy organu dotującego w terminie do 28 grudnia danego roku budżetowego. Zgodnie z u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa powyżej. Jednocześnie należy mieć na względzie, że uchwała wydana została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 u.f.z.o. Przepis ten stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Ustawodawca nie uprawnił jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia daty zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Podkreślił to wyraźnie w komentarzu do art. 252 u.f.p. Zbigniew Ofiarski "Ustawowe określenie terminów zwrotu oznacza, że nie mogą być one modyfikowane w treści decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji. Niedopuszczalne jest również modyfikowanie ustawowych terminów zwrotu dotacji w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego". Termin 15 dniowy jest terminem ustawowym i nie może być modyfikowany aktami prawa miejscowego. W związku z powyższym, organ regulując odrębny termin zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 38 u.f.z.o. Następnie odniesiono się do kolejnego wskazanego w petitum skargi naruszenia prawa tj. § 5 ust. 6 uchwały, który stanowi, że kontrolujący mają prawo do żądania wykonania kserokopii dokumentów. Ustawodawca upoważnił kontrolujących do wglądu do dokumentacji, ale nie upoważnił do żądania opracowania dokumentacji przez dokonywanie kserokopii. Powołano się na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w Lublinie z 16 września 2014 r. nr 117/2014 oraz uchwałę RIO w Zielonej Górze z 11 marca 2016 r. nr 73/2016. Dalej podano, że zgodnie z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. "Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji". Tymczasem uchwała dopuszcza możliwość modyfikacji tego terminu przez kontrolującego stanowiąc, że termin na udostępnienie dokumentów musi zostać uzgodniony z kontrolującym. Ponadto w § 5 ust. 4 uchwały ustanowiono, że kontrolujący mają prawo do badania księgowych dowodów źródłowych potwierdzających wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Dąbrowy Górniczej, dokumentów i innych nośników informacji, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji, w zakresie w jakim nie stanowią one dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, do której wglądu uprawnieni są kontrolujący zgodnie z art. 36 ust. 2 u.f.z.o., co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej określonej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i o modyfikacji uprawnienia wynikającego z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Ustawa wprost wskazuje do jakich dokumentów prawo wglądu mają kontrolujący. Są to: dokumentacja organizacyjna, finansowa i dokumentacja przebiegu nauczania. Uchwała natomiast nie wyklucza możliwości kontroli także innych dokumentów. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą nr XII/161/2019 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 26 czerwca 2019 r. w sprawie wprowadzenia zmian do uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej nr XXXV/743/2018 z 10 stycznia 2018 r. Zmienił się tytuł zaskarżonej uchwały i obecnie brzmi: "w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych funkcjonujących na terenie Miasta Dąbrowa Górnicza, a także zakresu kontroli i prawidłowości ich pobrania i wykorzystania". W pierwszej kolejności podniesiono, że nie został określony prawidłowo zakres zaskarżenia uchwały. Z jednej strony skarżący wskazuje, iż zaskarża całość uchwały lecz przywołuje zarówno w petitum skargi i jej uzasadnieniu jedynie pojedyncze uregulowania uchwały, nadto w uzasadnieniu argumenty nie tyczą całości uchwały lecz poszczególnych jej przepisów. Nie jest prawidłowe wskazanie jak uczyniono to w pkt 1 wniosków skargi zaskarżenie "w całości, a w szczególności w następującym zakresie...". Nie można, przy takim sformułowaniu wywieść czy skarżący upatruje naruszenia swego interesu prawnego przez podjęcie uchwały co do całości jej treści czy też poszczególnych jej uregulowań. Odnosząc się do naruszenia § 4 ust. 10 zaskarżonej uchwały wskazano, że Gmina Dąbrowa Górnicza szkołom, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, dotacje wypłaca zaliczkowo na każdego ucznia, który na pierwszy roboczy dzień miesiąca był słuchaczem szkoły. W kolejnym miesiącu, po przekazaniu frekwencji przez szkołę, dotacja za ucznia, który nie spełnił powyższego warunku jest potrącana z dotacji za miesiąc następny. Taki tryb naliczania i przekazywania dotacji ma miejsce jedynie w okresie od stycznia do listopada danego roku budżetowego, bowiem zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o., dotacja za miesiąc grudzień musi być przekazana do dnia 15 grudnia danego roku budżetowego. Dotowana szkoła jest w stanie ustalić ilu uczniów w grudniu spełniło warunek wynikający z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. dopiero po rozpoczęciu przerwy świątecznej, a obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na takie potrącenie z dotacji należnej w miesiącu styczniu roku następnego. Ponadto zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Zatem gmina powinna przekazywać dotację wyłącznie na uczniów, którzy spełnili powyższy warunek. Mając powyższe na uwadze, w załączniku nr 1 do uchwały, wprowadzono § 4 ust. 10, który miał na celu urealnienie wysokości poniesionych wydatków związanych z dotowaniem niepublicznych jednostek oświatowych. Odnosząc się do naruszenia § 5 ust. 4 i 6 zaskarżonej uchwały wskazano, że podobny problem był już rozstrzygany przez WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 1070/13 (nota bene również ze skargi skarżącego w niniejszej sprawie). Sąd oddalił skargę. Zaznaczono też, że ustawodawca podobnie jak uprzednio w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty tak i w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. ustanowił delegacje dla rad gmin do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu kontroli. Podkreślono również, że w art. 36 ust. 2 u.z.f.o. ustawodawca określił wyłącznie rodzaj dokumentacji podlegającej kontroli, a nie typ nośników informacji jaki mogą być badane przez organ kontrolujący - w tym zakresie (tj. co do rodzaju nośnika) rada gminy może dokonać doprecyzowania korzystając z delegacji określonej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. W ocenie organu istnienie narzędzi kontroli zawartych w § 5 ust. 4 i 6 zaskarżonej uchwały jest oczywiste. Bez możliwości ich wykorzystania dokonanie kontroli byłoby znacznie utrudnione. Dalej odnosząc się do naruszenia § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały wskazano, że uregulowanie to dotyczy obowiązku opisywania księgowych dokumentów źródłowych adnotacją o sfinansowaniu z dotacji udzielonej z budżetu gminy. Skarżący również zarzucił przekroczenie delegacji ustawowej. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie podał głębszej argumentacji dla uzasadnienia swego stanowiska. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Trudno uznać obowiązek uczynienia krótkiej notatki na dokumencie jak szczególne utrudnienie dla funkcjonowania beneficjenta dotacji. Ustawodawca w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przekazał delegację do precyzowania sposobu rozliczenia dotacji, a przecież opisanie dokumentów księgowych umożliwia identyfikację wydatków poczynionych z dotacji, co z kolei umożliwia przeprowadzenie kontroli jej wykorzystania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga w części zasługiwała na uwzględnienie. 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na wstępie należy podnieść, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683). Skoro skarżąca spółka jest organem prowadzącym na terenie miasta Dąbrowa Górnicza szkoły świadczące usługi edukacyjne, którym przysługują dotacje oświatowe to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej. Nadto stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Dąbrowa Górnicza z 10 stycznia 2018 r. nr XXXV/743/2018 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych funkcjonujących na terenie Miasta Dąbrowy Górniczej, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania - w zakresie jej § 4 ust. 4 i ust. 10, § 5 ust. 4 ust. 5 i ust. 6 (w istocie są to przepisy załącznika nr 1 do uchwały). Co do sposobu sformułowania skargi, to mimo faktu, iż dostrzeżone przez organ braki i nieścisłości się potwierdzają (zakres zaskarżenia uchwały), to jednak dostrzeżone wady nie mają istotnego znaczenia w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wobec brzmienia art. 134 p.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. Co do braku żądania stwierdzenia nieważności § 5 ust. 4 uchwały, to wskazać należy tu na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z 25 czerwca 2019 r. II SA/Bd 1433/18, gdzie Sąd wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę art. 134 p.p.s.a. zasadne jest badanie zaskarżonego aktu w całości – tj. zarówno w części objętej zarzutami, jak i wnioskami skargi – także w sytuacji gdy skarżący (którym był Prokurator - podmiot profesjonalny) wyraźnie nie sprecyzował zakresu skargi tzn. domagał się stwierdzenia nieważności określonych jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały, a jednocześnie - formułując zarzuty skargi - zwracał uwagę na nieważność innych jej jednostek redakcyjnych. W takim stanie rzeczy, podzielając powyższy pogląd, Sąd w badanej sprawie był zobowiązany objąć kontrolą także zapisy § 5 ust 4 załącznika nr 1 do uchwały, w tym bowiem zakresie skarżący podniósł zarzut w uzasadnieniu skargi. W efekcie dokonanej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 10, § 5 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały, a w pozostałym zakresie skargę oddalił (jednocześnie nie użył z sentencji określenia "załącznika nr 1 do uchwały"), niemniej jednak przedmiotem jego kontroli stanowiły właśnie przepisy tegoż załącznika w części objętej zarzutami, jak i wnioskami skargi. 5. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 26, art. 28 - 30 i art. 32 oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Przepis wprowadza uprawnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (rady gminy, rady powiatu, sejmiku wojewódzkiego) do podjęcia uchwały regulującej wyłącznie następujące zagadnienia: a) tryb udzielania dotacji; b) tryb rozliczania dotacji; c) tryb przeprowadzania kontroli. Tryb w rozumieniu potocznym według słownika języka polskiego oznacza: ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). Pojęcie kontroli z kolei winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, elementów poddanych kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cel ten, w odniesieniu do dotacji oświatowych, jest realizowany poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 u.s.o., a obecnie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Z powyższego wynika zatem, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12 – wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są także na stronie www.nsa.gov.pl). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować w uchwale inne kwestie niż podstawa obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, mimo to jednak przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. "Zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania", w rozumieniu art. 38 u.f.z.o. nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie, jak warunki konieczne uzyskania dotacji. Ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia jedynie w sposób techniczny zakresu danych, które wniosek musi zawierać. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Komentowany przepis nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna nadto uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter (tak m.in. wyroki NSA: z 13.09.2019 r., I GSK 1290/18, LEX nr 2726563; z 1.04.2019 r., I GSK 3493/18, LEX nr 2684599; z 23.10.2017 r., II GSK 40/16, LEX nr 2412670; z 9.09.2014 r., II GSK 388/14, LEX nr 1572664; z 5.04.2016 r., II GSK 2612/14, LEX nr 2081272). Przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć m.in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem głównie formę wniosku, jeżeli jest wymagany przez przepis ustawy do przyznania dotacji na podstawie omawianego przepisu), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, formę i tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji uwzględniające obowiązującą regulację ustawową (por. m.in. wyrok NSA z 15.06.2010 r., I OSK 374/10, LEX nr 595362). Do zakresu upoważnienia ustawowego nie należy natomiast określenie terminu zwrotu niewykorzystanej części dotacji, ponieważ tę kwestię rozstrzyga już art. 251 ust. 3 u.f.p. (uchwała Kolegium RIO w Szczecinie z 25 lipca 2018 r., XIX.177.K.2018, Dz. Urz. Woj. Zach. poz. 3767) – Pilich Mateusz (red., Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz). Niedopuszczalne jest zatem modyfikowanie ustawowych terminów zwrotu dotacji w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - Ofiarski Zbigniew (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Tymczasem zgodnie z treścią § 4 ust. 10 załącznika do zaskarżonej uchwały: "w przypadku gdy miesięczna kwota rocznej dotacji wypłaconej zaliczkowo na miesiąc grudzień jest wyższa od kwoty należnej, nadpłacona kwota podlega zwrotowi do budżetu miasta na rachunek bankowy organu dotującego w terminie do 28 grudnia danego roku budżetowego". Terminy zwrotu dotacji określa art. 252 u.f.p. i terminy te nie mogą być modyfikowane w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 252 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Obowiązek zwrotu dotacji wynikający z przepisów art. 252 u.f.p. powstaje z mocy prawa (ex lege). Ustawowe terminy zwrotu dotacji wynoszą 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniającej dokonanie zwrotu. Jeżeli jednak termin zwrotu dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, to termin zwrotu wynosi 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. W piśmiennictwie dostrzeżono, że termin zwrotu dotacji w konkretnym przypadku zależy od tego, czy okoliczności uzasadniające zwrot stwierdził beneficjent (dokonując rozliczenia dotacji) czy podmiot dotujący. W pierwszym przypadku termin biegnie od dnia, w którym beneficjent stwierdził zaistnienie przesłanki zwrotu. W drugim przypadku, gdy to dotujący w wyniku kontroli wykorzystania dotacji stwierdza konieczność jej zwrotu, termin rozpoczyna bieg od momentu zawiadomienia o tym fakcie podmiotu dotowanego. Ustawowe określenie terminów zwrotu oznacza, że nie mogą być one modyfikowane w treści decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji, ani w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego Nieuprawnione w ocenie Sądu było zatem ustalenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze podjętej uchwały, tj. w treści § 4 ust. 10 załącznika nr 1, terminu zwrotu nadpłaconej dotacji do dnia 28 grudnia danego roku budżetowego, albowiem to ustawa określa terminy i zasady zwrotu dotacji. Również zapisy o zaliczkowym wypłacaniu dotacji, zawarte w § 4 ust. 10 uchwały, przekraczają upoważnienie ustawowe z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Taki sposób wypłaty dotacji nie jest przewidziany w u.f.z.o. Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. W kompetencji do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., nie mieści się możliwość wprowadzenia zaliczkowej wypłaty dotacji. 6.1. Przechodząc dalej wskazać należy, iż jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, zgodnie z delegacją ustawową zwartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Obowiązkiem organu dotującego nie jest bowiem tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także kontrola prawidłowości wydatkowania i rozliczenia tych dotacji. Nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Potwierdza to charakter mieszany, tj. podmiotowo - celowy dotacji. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna - art. 35 u.f.z.o.) i w tym zakresie ma charakter celowy Niewątpliwie zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo - a wręcz obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Odwołać się w tym miejscu wypada do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, gdzie zauważono, że ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy. Jednakże pozostawienie organom stanowiącym jednostek samorządu pewnego marginesu swobody w tejże kwestii nie oznacza, że organ ten może przekraczać granice upoważnienia ustawowego. 6.2. Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Zakres prawa wglądu do prowadzonej przez jednostki systemu oświaty dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania należy wyznaczyć przez odesłanie do przepisów obowiązującego prawa. Pojęcie dokumentacji przebiegu nauczania podlega ustaleniu w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji. Z kolei dokumentacją organizacyjną są wszelkie akty stanowiące podstawę działalności jednostki, w szczególności statut, akt założycielski oraz uchwały organów szkoły (placówki) – w zakresie, w jakim dotyczą one wydatkowania dotacji. Dokumentacja finansowa to przede wszystkim księgi rachunkowe szkoły (placówki) w rozumieniu art. 13 ust. 1–2 ustawy o rachunkowości (wraz z dowodami źródłowymi), listy płac, podatkowa księga przychodów i rozchodów, opis przyjętych zasad (polityki) rachunkowości włącznie z zakładowym planem kont oraz inne dokumenty, które określają zasady gospodarki finansowej środkami otrzymanymi w ramach dotacji. Pojęcia dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania nie należy na potrzeby kontroli interpretować rozszerzająco - (por. Pilich Mateusz (red.), Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz). W ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut naruszenia w § 5 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały, w myśl którego: "w ramach kontroli, o której mowa w ust. 1 kontrolujący może: "badać księgowe dowody źródłowe potwierdzające wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Dąbrowy Górniczej, dokumenty i inne nośniki informacji, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki dodatkowo listy obecności" (pkt 1). Zapis ten w zakresie w jakim dotyczy możliwości badania dokumentów i innych nośników informacji, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji, stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Art. 36 ust. 2 u.f.z.o. wprost wymienia rodzaj dokumentów, do których mają prawo wglądu osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli. Jest to: dokumentacja organizacyjna, finansowa i dokumentacja przebiegu nauczania. Nie można zatem rozszerzać, mocą podjętej uchwały uprawnienia do wglądu innych jeszcze dokumentów, jak to miało miejsce w kontrolowanej uchwale. Zwrot "w tym", który został użyty w § 5 ust. 4 pkt 1 załącznika do uchwały oznacza, że pewien element wskazany w zdaniu jako graniczny, również należy do przedstawianej całości. Zatem w rozumieniu tego przepisu uchwały, dokumentacja organizacyjna, finansowa oraz przebiegu nauczania stanowi jedynie element całości, którą tworzą dokumenty, mające lub mogące mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji. Taki zapis zaskarżonej uchwały jest zatem niezgodny z prawem, a to z art. 36 ust. 2 u.f.z.o., w którym mowa jest jedynie o dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a nie o wszelkiej dokumentacji mającej lub mogącej mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji. 6.3. Analogicznie Sąd ocenił jako zasadny kolejny zarzut skargi dotyczący niezgodności z prawem zapisów § 5 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały. Zgodnie z tym przepisem "organ prowadzący niepubliczną jednostkę oświatową na żądanie kontrolującego jest zobowiązany udostępnić do wglądu w miejscu prowadzenia działalności oświatowej lub w siedzibie organu dotującego księgowe dowody źródłowe potwierdzające wykorzystanie dotacji otrzymanej z budżetu miasta Dąbrowy Górniczej, dokumentację i inne nośniki informacji oraz udzielić wyjaśnień i informacji w terminie uzgodnionym z kontrolującym". W myśl tymczasem art. 36 ust. 3 u.f.z.o., przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Mając na uwadze powyższy zapis ustawowy uznać należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego formułując treść § 5 ust. 5 uchwały, po raz kolejny dokonał modyfikacji uregulowań ustawowych. Na wstępie wyjaśnić należy, że użyty w przedmiotowym przepisie uchwały zwrot "w terminie uzgodnionym z kontrującym" dotyczy nie tylko udzielenia wyjaśnień i informacji, ale również udostepnienia do wglądu księgowych dowodów źródłowych, na co wskazuje spójnik "oraz". Do najczęściej stosowanych spójników zaliczamy takie spójniki jak: i, oraz, lub, albo. Spójnik "i" podobnie jak spójnik "oraz" oznacza koniunkcję, jak podaje Słownik Języka Polskiego (PWN Warszawa 1988 t. s. pod red. M. Szymczaka) spójnik "oraz" łączy człony szeregu składniowego; zwykle współrzędne części zdania. W kwestii znaczenia słowa "oraz" wypowiadał się NSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FSK 542/05 publ. LEX 210969. W wyroku tym stwierdzono, że "spójnik "oraz" podobnie jak spójniki "i", "również" są spójnikami łącznymi (Słownik poprawnej polszczyzny. Red. W. Doroszewski. Warszawa 1976, s. 580; P. Bąk, Gramatyka języka polskiego. Warszawa 1977, s. 426; Słownik języka polskiego. Red. M. Szymczak. Warszawa 1979, t. II, s. 537). Zatem "termin uzgodniony z kontrolującym" może zostać określony mocą uchwały w zakresie udzielania informacji i wyjaśnień, gdyż kwestia ta nie jest regulowana przepisami ustawy, a brak takiego uregulowania czyni omawianą regulację nieprecyzyjną. Z kolei, w zakresie użycia tego sformułowania do udostępniania dokumentacji, stanowi niedopuszczalną modyfikację uregulowania ustawowego. Termin na dokonanie tej czynności jest ścisłe określony ustawą i wynosi 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Zatem terminu tego nie można modyfikować w drodze uzgodnień dokonywanych z kontrolującym. Termin określony w ustawie, nie uniemożliwia jednocześnie udostępnienia dokumentacji przez kontrolowanego w terminie krótszym niż 14 dni, co jednak nie wymaga jakichkolwiek uzgodnień między kontrolującym, a kontrolowanym, albowiem kontrolujący może udostępnić dokumentację niezwłocznie. Ustawowy termin uniemożliwia z kolei nałożenie na kontrolowanego obowiązku przedstawienia wymaganej dokumentacji w terminie krótszym niż 14 dni od dnia zwrócenia się o nią. Sytuacja ta jest o tyle istotna, iż brak odpowiedzi na żądanie przedstawienia dokumentów można uznać za utrudnianie kontroli i w konsekwencji może to doprowadzić do wstrzymania wypłaty dotacji. Zatem § 5 ust. 5 uchwały w zakresie w jakim modyfikuje termin udostępniania przez kontrolowanego niezbędnej dokumentacji jest sprzeczny z prawem. 7. Pozostałe dwa zarzuty skargi w cenie Sądu nie są zasadne. W zakresie uprawnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wynikającego z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, mieści się zapis uchwały zawarty w § 4 ust. 4 w ramach, którego przewidziano umieszczanie na księgowych dowodach źródłowych opis "Sfinansowano z dotacji udzielonej z budżetu Miasta Dąbrowy Górniczej dla (nazwa dotowanej placówki) w wysokości ......zł (słownie: ......)" oraz imienną pieczęć i podpis dyrektora placówki lub osoby reprezentującej organ prowadzący" oraz § 5 ust. 6 przewidujący możliwość zażądania sporządzenia przez kontrolowaną jednostkę dla celów kontroli kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. W jednym ze swych orzeczeń NSA w zakresie dokonywania adnotacji na dokumentach dowodzących finansowania wydatków z dotacji, wprawdzie na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., jednak regulacji adekwatnej dla niniejszej sprawy, skonstatował, że na gruncie przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. nie sposób byłoby zakwestionować prawidłowość uwzględnienia w omawianej uchwale przepisu, obligującego beneficjenta dotacji do dokonania odpowiedniej adnotacji na dokumentach finansowych na okoliczność sfinansowania określonych wydatków ze środków otrzymanej dotacji. Taka czynność w prosty i mało uciążliwy dla beneficjenta sposób, umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, a to zaś jest wyraźnie wyartykułowanym celem i zakresem delegacji wynikającym z art. 90 ust. 4 wspomnianej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11, LEX nr 1367204). W innym zaś orzeczeniu WSA w Krakowie stwierdził, że realizacja obowiązku opisywania faktur umożliwia rzetelną kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (por. wyrok WSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 14/13, LEX nr 1305387). Natomiast uprawnienie do żądania przedłożenia kopii dokumentów niewątpliwie usprawnia przeprowadzenie kontroli i nie można uznać, aby obowiązek ten wykraczał poza upoważnienie przewidziane w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 4 ust. 4 i § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały. 8. W konsekwencji sąd orzekający w sprawie zobowiązany był do wyeliminowania z obrotu prawnego § 4 ust. 10 oraz § 5 ust. 4 pkt 1 i § 5 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, stwierdzając nieważność wskazanych przepisów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pozostałym zakresie skarga okazała się bezzasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. 9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.), na które złożyły się uiszczony wpis od skargi (300 zł) koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).