I GSK 1398/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 206/20 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 206/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi (...) (strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...)r., nr(...), w punkcie II. zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżący zwrócił się do Kierownika ARiMR o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Organ I instancji, powołując się na obowiązujący w 2018 r. termin składania wniosków o przyznanie wspomnianej pomocy finansowej, przypadający na okres od 14 września 2018 r. do 16 listopada 2018 r., stwierdził, że strona złożyła wniosek po terminie, tj. 19 listopada 2018 r. i odmówił wszczęcia postępowania. Organ II instancji utrzymał postanowieniem z dnia (..)r. ww. postanowienie w mocy, argumentując że jedynym możliwym dniem nadania przesyłki, jaki należało przyjąć na podstawie analizy stempla pocztowego na kopercie jest dzień 19 listopada 2018 r. W wyniku skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 57/19 uchylił ww. postanowienia. WSA wskazał, że bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego nie można przyjąć, że wniosek strony został nadany dopiero 18, względnie, 19 listopada 2018 r., a tym samym, że został złożony po terminie. Sąd I instancji przeprowadzoną przez organ wstępną analizę terminowości złożenia wniosku, bazującą jedynie na domysłach w zakresie tego, co można odczytać ze stempla pocztowego odbitego na kopercie uznał za mało przekonującą, a tym samym, za stanowiącą przeszkodę dla zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem WSA nieczytelność datownika na kopercie oraz twierdzenie strony o dochowaniu terminu, wymagało przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, jak i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w urzędzie pocztowym obsługującym skrzynkę pocztową, do której strona wrzuciła kopertę wraz z wnioskiem celem ustalenia np. częstotliwości odbioru korespondencji wrzucanej do skrzynki. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania strony oraz pozyskał informacje z Urzędu Pocztowego w B. Decyzją z dnia (...) r. organ odmówił przyznania pomocy finansowej. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze wniesionej do WSA we Wrocławiu skarżący zaskarżył w całości decyzję organu II instancji. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest uzasadniona. WSA stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie ww. przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, tj. gdy stwierdzenie istnienia braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego możliwe jest już na etapie wstępnej analizy wniosku, co w sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie wypełnił w sposób prawidłowy zaleceń wynikających z ww. wyroku WSA, czym uchybił art. 153 p.p.s.a. Organ prawidłowo, zgodnie z zaleceniem WSA podjął rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, przeprowadził również zalecane przez WSA postępowanie dowodowe, jednak ostatecznie przyjęta przez organ podstawa faktyczna rozstrzygnięcia i podjęte wnioski, w ocenie Sądu I instancji są nieuprawnione. Organ nie uwzględnił wszystkich wskazań wynikających z wyroku WSA i nieprawidłowo też nie zastosował w sprawie art. 81a § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że przeprowadzone postępowanie w żaden sposób nie usunęło wątpliwości dotyczących daty stempla pocztowego. Stempel pocztowy był i jest nieczytelny i jak ocenił to już WSA w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. i co pominął organ, przeprowadzona przez organ analiza terminowości bazująca jedynie na domysłach w zakresie tego, co można odczytać ze stempla pocztowego na kopercie jest mało przekonywująca. Tym samym wobec oceny zawartej w prawomocnym wyroku sądowym, co do stempla pocztowego i prób jego odczytania dokonanych przez organy – w ponownie prowadzonym postępowaniu organ nie miał już prawa twierdzić, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, że data widniejąca na stemplu pocztowym, choć widniejąca tylko we fragmencie, to dzień 19 listopada 2018 r., co oznacza że wniosek został złożony po terminie (str. 6 akapit 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Takie działanie zostało już ocenione jako niewystarczające dla przyjęcia złożenia przez stronę wniosku po terminie. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniu organu, wystąpiły podstawy do zastosowania art. 81a § 1 k.p.a., którego celem jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Tak zaistniałe i niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego – daty nadania wniosku zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. organ winien rozstrzygnąć na korzyść strony. Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 81 a § 1 w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 81 a § 1 k.p.a. wyrażające się w tym, iż organ w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy finansowej winien zaistniałe i niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego tj. daty nadania wniosku pomocowego rozstrzygnąć na korzyść strony, podczas gdy w ocenie skarżącego organu art. 81 a § 1 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie nie powinien mieć zastosowania, gdyż zasada niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony znajduje zastosowanie jedynie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie w postępowaniach o przyznanie uprawnienia. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż pełnomocnik organu wnoszącego skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając niniejszą skargę kasacyjną w powyższych granicach, zauważyć przede wszystkim należało, że postawiony w niej zarzut abstrahuje od podstawy prawnej uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, a mianowicie dopuszczenia się przez organ mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 153 p.p.s.a. Co równie istotne, podstawa ta nie została wymieniona wśród podstaw kasacyjnych, podobnie jak organ zupełnie zignorował fakt, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 sierpnia 2019 r. (sygn. akt III SA/Wr 57/19), do którego oceny prawnej odwoływał się Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Tymczasem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis ten, mając charakter bezwzględnie obowiązujący, wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2191/15, 7 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2204/15, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 887/17 i 2 marca 2021 r. sygn. akt III FSK 2414/21, 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 2204/15821 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza zatem, że zarówno Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, nie mogły dokonać odmiennej oceny możliwości zastosowania art. 81a § 1 k.p.a., która została zaprezentowana w prawomocnym wyroku z 14 sierpnia 2019 r. Skoro zatem, w wyżej wskazanym wyroku, została przesądzona kwestia możliwości zastosowania art. 81a § 1 k.p.a., to jest ona wiążąca w sprawie na obecnym etapie postępowania tak dla organu jak i sądów administracyjnych. Zgodne bowiem z art. 153 p.p.s.a. związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. (v. wyrok NSA z 14 12 2017 r., II GSK 2575/17, LEX nr 2434860). Kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji i podważanie możliwości zastosowania przywołanego wyżej przepisu w niniejszej skardze kasacyjnej jest spóźnione. Organ powinien był kwestionować wcześniejszy wyrok. Jego prawomocność skutkuje niemożnością odmiennej oceny możliwości zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji tego, podniesiony zarzut okazał się być chybiony. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia organowi skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 28 września 2017 r., II FSK 2396/15).