II GSK 2594/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1004/21 w sprawie ze A. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 stycznia 2021 r. nr BP.5530.107.2020.0164.BTM.248 w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: "WSA", "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 14 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1004/21, rozpoznając skargę A. M. (dalej zwanej: "skarżącą") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z 8 czerwca 2020 r. w przedmiocie cofnięcia świadectwa kierowcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców: • w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 21 października 2020 r.; • w pkt 2. uchylił pkt 2 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 21 października 2020 r.; • w pkt 3. rozstrzygnął o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżącej udzielono 14 marca 2019 r. świadectwo kierowcy nr A-242130 do celów zarobkowego przewozu rzeczy realizowanego na podstawie licencji wspólnotowej. Świadectwo kierowcy było ważne od 22 marca 2019 r. do 22 marca 2024 r. i dotyczyło kierowcy R. S. (dalej zwanego: "kierowcą"), obywatela Ukrainy. W załączeniu do wniosku o udzielenie świadectwa ww. kierowcy skarżąca złożyła m.in. kopie orzeczenia lekarskiego z 3 czerwca 2014 r. oraz orzeczenia psychologicznego z 3 czerwca 2014 r. Na obu dokumentach wskazano daty kolejnych badań, lekarskiego i psychologicznego, które zostały wyznaczone na 3 czerwca 2019 r. Pismem z 12 lutego 2020 r. GITD wezwał skarżącą do przedłożenia orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania przez kierowcę pracy na tym stanowisku oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych ww. kierowcy do wykonywania pracy na tym stanowisku, ważnych na 3 czerwca 2019 r. Skarżąca w odpowiedzi przesłała kopie orzeczenia lekarskiego nr 884/2019 i orzeczenia psychologicznego nr 206/2019 wystawionych kierowcy 7 czerwca 2019 r. Pismem z 23 czerwca 2020 r. organ ponownie wezwał skarżącą do przedłożenia orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania przez ww. kierowcę pracy na stanowisku oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych ww. kierowcy do wykonywania pracy, ważnych na dzień 3 czerwca 2019 r. W odpowiedzi skarżąca ponownie przesłała orzeczenia lekarskie i psychologiczne kierowcy z 7 czerwca 2019 r. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez GITD decyzji z 21 października 2020 r., na podstawie art. 32b ust. 1 oraz art. 32f ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku z art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, o cofnięciu świadectwa kierowcy o numerze A-242130 z 14 marca 2019 r. (dotyczącego kierowcy) i zawieszeniu wydawania skarżącej nowych świadectw kierowców przez okres roku. Zaskarżoną decyzją z 8 czerwca 2020 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącą, GITD utrzymał w mocy własną decyzję z 21 października 2020 r. Podstawą prawną powyższego rozstrzygnięcia były przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze. zm., dalej zwanej: "K.p.a."), art. 4 pkt 22 lit. e), art. 32a, art. 32b ust. 2 i ust. 5, art. 32f ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze. zm., dalej zwanej: "u.t.d."), art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L.2009.300.72 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1072/2009). Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że wziął pod uwagę argumenty podniesione przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uznał, że są one nieuzasadnione. Stwierdził, że przedsiębiorca, uzyskując dla wskazanego kierowcy świadectwo kierowcy, zobowiązany jest dopilnować, aby w okresie ważności świadectwa kierowca spełniał nieprzerwanie wszystkie wymogi, o których mowa w art. 32b ust. 5 u.t.d. Obowiązek ten nie jest uzależniony od faktycznego wykonywania usług transportowych w międzynarodowym zarobkowym przewozie rzeczy w danym okresie. Dlatego też wnioski dowodowe złożone przez skarżącą, mające na celu wykazanie, że w okresie nieposiadania przez kierowcę orzeczeń lekarskiego i psychologicznego stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, tj. w okresie od 3 do 7 czerwca 2019 r., nie wykonywał on usług transportowych, nie mogą zostać przez organ uwzględnione, gdyż przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie w sprawie. Niewykonywanie pracy w charakterze kierującego pojazdem o dmc powyżej 3,5 t nie zwalnia przedsiębiorcy i kierowcy z obowiązku posiadania odpowiednich uprawnień, w tym orzeczeń lekarskiego i psychologicznego, o których mowa w wart. 39a u.t.d. Bezspornym jest, że skarżąca nie była w stanie przedstawić organowi na jego żądanie dokumentów potwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych kierowcy do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy w okresie od 3 do 7 czerwca 2019 r. W ocenie organu, wbrew argumentom podniesionym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009 nie pozostaje w kolizji z art. 32f ust. 2 u.t.d. Zdaniem GITD, niezasadny jest zatem zarzut strony, iż zastosowanie sankcji polegającej na zawieszeniu wydawania świadectw kierowców do naruszenia opisanego w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, jest nieprawidłowe. W ocenie organu cofnięcie świadectwa kierowcy w przypadku zaprzestania spełniania warunków określonych w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1072/2009 jest na gruncie rozporządzenia obligatoryjne. Organ nie zgodził się z tezą, iż w przypadku niespełniania warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub podania nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy nie można zastosować rozwiązań z art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, bowiem ustawodawca unijny zostawia ustawodawcy krajowemu możliwość określenia sankcji za popełnienie poważnego naruszenia przepisów wspólnotowych w zakresie transportu drogowego. Organ uznał więc, że ustawodawca krajowy, formułując art. 32f ust. 2 u.t.d., przyjął, że proporcjonalną sankcją za niespełnienie warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub podanie nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy będzie cofnięcie świadectwa kierowcy i zawieszenie wydawania nowych świadectw kierowcy przez okres roku. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest usprawiedliwiona w zakresie, a jakim kwestionuje nałożenie na skarżącą sankcji w postaci zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowcy przez okres roku. W pozostałym zakresie, t.j. odnoszącym się do cofnięcia świadectwa kierowcy, decyzja pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i w ocenie Sądu, nie jest obarczona wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że problematyka świadectw kierowców uregulowana została na gruncie prawa wspólnotowego przepisami rozporządzenia nr 1072/2009. Przywołano treść art. 5 i art. 7 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1072/2009 oraz art. 32b ust. 5 pkt 2 oraz art. 39a ust. 1 pkt 3 u.t.d. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ponieważ skarżąca przesłała orzeczenia lekarskie i psychologiczne kierowcy z 7 czerwca 2019 r., podczas gdy ważność poprzednich orzeczeń kończyła się 3 czerwca 2019 r., należało uznać, że posiadacz świadectwa kierowcy przestał spełniać warunki do jego uzyskania, co uzasadniało cofnięcie świadectwa kierowcy. Zdaniem WSA organ natomiast nieprawidłowo zastosował art. 32f ust. 2 u.t.d., nakładając na skarżącą sankcję w postaci zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowcy przez okres roku. Wprawdzie, zgodnie z normą zawartą w ww. przepisie, w przypadku niewłaściwego wykorzystywania przez przedsiębiorcę świadectwa kierowcy polegającego na: 1) niespełnianiu warunków stanowiących podstawę wydania świadectwa kierowcy lub 2) podaniu nieprawidłowych informacji we wniosku o wydanie świadectwa kierowcy - właściwy organ, o którym mowa w art. 32b, cofa świadectwo kierowcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku. Jednakże, zdaniem Sądu, powyższy przepis w sposób niewłaściwy implementuje postanowienia rozporządzenia nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych. Art. 91 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W myśl art. 7 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1072/2009, właściwe organy cofają świadectwo kierowcy, gdy posiadacz przestał spełniać warunki określone w art. 4 ust. 1 lub te, o których mowa w art. 5 ust. 1. Zastosowanie tego rodzaju sankcji było wynikiem braku przedłożenia ważnego 3 czerwca 2019 r. orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania przez kierowcę pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych kierowcy do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Nałożenie tej sankcji nie budziło zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji. Dalej WSA wywiódł, że inny rodzaj sankcji przewidziany został w art. 12 ust 2 lit. a) rozporządzenia nr 1072/2009, polegającej na zawieszeniu wydawania wszelkich świadectw dla kierowców. Zdaniem WSA, jest to przepis o charakterze stricte penalnym, przy czym przesłanką jego zastosowania jest ustalenie poważnego naruszenia przepisów wspólnotowych, wyczerpujące znamiona niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców. Nałożenie tej sankcji w aktualnie rozpoznawanej sprawie pozbawione było podstaw prawnych. Należało poddać analizie treść art. 32f ustawy, w którym (w odrębnych jednostkach redakcyjnych) uregulowano dwie formy naruszenia przepisów o świadectwie kierowcy, tj. w ust. 2 - mowa o zwykłym (podstawowym) naruszeniu tych przepisów, zaś ust. 3 odnosi się do bardzo poważnego naruszenia w ww. zakresie. Naruszenia te skutkują nałożeniem różnych sankcji przez organ, który odpowiednio - zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowcy przez okres roku (i cofa świadectwo kierowcy) oraz zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku (i cofa 1 wypis z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy). Punktem odniesienia dla ww. przepisów (przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji) są regulacje wspólnotowe, tj. rozporządzenie nr 1072/2009, gdzie w art. 7 ust. 2 wskazuje się, że właściwe organy cofają licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy, gdy posiadacz: a) przestał spełniać warunki określone w art. 4 ust. 1 lub te, o których mowa w art. 5 ust. 1; lub b) podał nieprawidłowe informacje we wniosku o licencję wspólnotową lub świadectwo kierowcy. Do zastosowania surowszej sankcji dochodzi w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. Sankcje te mogą być nakładane z uwzględnieniem wagi naruszenia, którego dopuścił się posiadacz licencji wspólnotowej. WSA zaznaczył, że przepisy rozdziału 4a ustawy pt. "Świadectwo kierowcy", obejmujące art. 32a-32e, weszły w życie z dniem 27 grudnia 2003 r. Do ustawy zostały dodane na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 211, poz. 2050 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 2029), wprowadzenie rozdziału 4a do ustawy miało na celu dostosowanie przepisów prawa krajowego do prawa wspólnotowego, w związku z postanowieniami rozporządzenia (WE) nr 484/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 1 marca 2002 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 881/92 i (EWG) nr 3118/93 w celu wprowadzenia zaświadczeń dla kierowców (Dz. Urz. WE L 76 z 19.03.2002). Motywy wydania rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 (mającego zastosowanie w niniejszej sprawie) ujawnia pkt 1 jego preambuły, w którym wskazano, że w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium państwa członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej państw członkowskich, w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. ustanawiającym warunki wykonywania w państwie członkowskim usług krajowego transportu drogowego rzeczy przez przewoźników nie mających siedziby w tym państwie oraz w dyrektywie 2006/94/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia wspólnych reguł dla niektórych rodzajów drogowego przewozu rzeczy, należy wprowadzić szereg istotnych zmian. Dla uproszczenia i zapewnienia przejrzystości akty te należy przekształcić i zawrzeć w jednym rozporządzeniu. Stosując w sprawie przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 należało uwzględnić Tabelę korelacji, stanowiącą jego załącznik nr IV. Następnie Sąd pierwszej instancji przywołał art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92. Zgodnie z Tabelą korelacji odpowiednikiem art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 (zwykłe - mniejsze - naruszenie) jest art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, zaś odpowiednikiem art. 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 (dotyczących poważnych lub powtarzających się mniejszych naruszeń) jest - odpowiednio - art. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009. W tak kształtujących się w niniejszej sprawie ramach prawnych organ w swoich rozważaniach pominął zasadę bezpośredniego skutku rozporządzeń unijnych i obowiązek wykładni przepisów ustawy zgodnie z zasadą efektywności prawa wspólnotowego (A. Wróbel w: red. A. Wróbel "Stosowania prawa Unii Europejskiej przez Sądy" Zakamycze 2005 s. 95-96; D. Miąsik- tamże s. 311-342). WSA wskazał, że rozporządzenie, ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa wspólnotowego, jest bezpośrednio skuteczne ze skutkiem natychmiastowym i przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które sądy krajowe mają obowiązek chronić. Bezpośrednie stosowanie rozporządzenia oznacza, że jego wejście w życie oraz stosowanie na korzyść lub przeciwko tym podmiotom jest niezależne od przyjęcia jakiegokolwiek środka recypującego jego treść do prawa krajowego. Przepis prawa krajowego, który powtarza treść bezpośrednio stosowalnego przepisu prawa wspólnotowego, nie ma żadnego wpływu na bezpośrednie stosowanie tego przepisu lub na wynikającą z Traktatu jurysdykcję Trybunału. (...) - por. wyrok z dnia 10 października 1973 r. w sprawie C-34/73, Fratelli Variola S.p.A. przeciwko Amministrazione italiana delle Finanze, ECR 1973, s. 981, wyrok z dnia 26 lutego 1976 r. w sprawie C-65/75, Riccardo Tasca, ECR 1976, s. 291. Zgodnie z zasadą effet utile (efektywności), także sądy krajowe są zobowiązane zapewnić skuteczność prawu wspólnotowemu. Skoro zatem w prawie wspólnotowym sankcją za nieprawidłowe informacje we wniosku o świadectwo kierowcy jest cofnięcie tego dokumentu, to organ nie mógł ponadto orzec o zawieszeniu wydawania świadectw także dla (innych) kierowców przez okres roku. Powyższe stanowi bowiem sankcję nakładaną w przypadku poważnego naruszenia, do którego to przypadku odwołuje się ust. 3 art. 32f u.t.fd. Rozważanie powyższej przesłanki nie było przedmiotem postępowania administracyjnego w obecnie rozpatrywanej sprawie, więc nie mogła być ona podstawą nałożenia sankcji o charakterze penalnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, który na podstawie art. art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 138 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez nieobjęcie rozstrzygnięciem zawartym w sentencji wyroku całości rozpoznanej przez sąd sprawy (rozstrzygnięcie niezupełne) oraz sporządzeniu uzasadnienia niezawierającego wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, a w rezultacie brak możliwości pełnego i bezproblemowego wykonania orzeczenia Sądu pierwszej instancji oraz możliwość, iż zagadnienia związane z oceną legalności zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej cofnięcia świadectwa kierowcy o numerze A-242130 z 14 marca 2019 r. (dotyczące kierowcy R.S.) nie stanowiły przedmiotu rozważań Sądu na etapie wydawania wyroku, lecz dopiero na etapie sporządzania jego uzasadnienia; 2) naruszenie art. 206 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do tego przepisu i jego niezastosowanie w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę jedynie częściowo, co skutkowało nieuzasadnionym nałożeniem obowiązku zwrotu kosztów postępowania na organ jak również spowodowało, że uzasadnienie wyroku w zakresie kosztów nie spełniło wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32f ust. 2 i ust. 3, art. 32 b ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 58, dalej także u.t.d.), art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 7, art. 7 ust. 2 i art. 12 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L. 2009.300.72, dalej także rozporządzenie 1072/2009), pkt 12 i pkt 25 preambuły rozporządzenia 1072/2009 poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że zgodnie z prawem wspólnotowym, sankcją nakładaną w przypadku podania nieprawidłowych informacji we wniosku o świadectwo kierowcy jest tylko i wyłącznie cofnięcie tego dokumentu, podczas gdy właściwa interpretacja powołanych norm powinna prowadzić Sąd pierwszej instancji do odmiennych wniosków; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych w jej petitum zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, w tym powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art.176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Granice skargi są bowiem wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego - i to w sposób opisany w stawianych zarzutach i ich uzasadnieniu - określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w sposób określony w środku zaskarżenia w rzeczywistości zaistniały. NSA nie ma natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Tak więc, nawet gdyby sąd kasacyjny dostrzegł w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji nieprawidłowości, których nie objęła zarzutami strona wnosząca skargę kasacyjną, to wadliwości te nie mogłyby uzasadniać wniosku skargi kasacyjnej o uchylenie kontrolowanego orzeczenia. Skarga kasacyjna organu jest zasadna, albowiem skuteczny okazał się jej zarzut, dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez nieobjęcie rozstrzygnięciem zawartym w sentencji wyroku całości rozpoznanej przez sąd sprawy (rozstrzygnięcie niezupełne) oraz sporządzeniu uzasadnienia niezawierającego wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Na wstępie zauważyć jednak należy, że brak w skardze kasacyjnej wyjaśnienia, na czym miałoby polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a, zaś brak uzasadnienia zarzutu w tej części zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z badania tej kwestii. Wystarczy w tym miejscu wskazać jedynie, że naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (zob. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych publ. - orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych sytuacji, w szczególności, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone przedłożonymi mu aktami administracyjnymi granice i orzekał na podstawie całkowicie dowolnych ustaleń, które nie znajdują w ogóle w nich podstawy faktycznej. Odnosząc się natomiast do pozostałych, wskazanych jako naruszone przepisów postępowania, podkreślenia wymaga, na co trafnie wskazuje kasator, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie orzekł co do całości sprawy. W kontrolowanym wyroku, Sąd ten w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 21 października 2020 r.; w pkt 2) uchylił pkt 2 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 21 października 2020 r.; zaś w pkt 3) rozstrzygnął o kosztach postępowania. Powyższa treść rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że brak jest rozstrzygnięcia co do całości sprawy. Zgodnie z art. 138 p.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie sądu, co w powiązaniu z unormowaniem zawartym w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że musi to być rozstrzygnięcie zupełne, a więc takie, które obejmuje całość rozpoznanej przez sąd sprawy. (za. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 138). Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika konieczność rozstrzygania przez Sąd pierwszej instancji w granicach danej sprawy, przy niezwiązaniu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie zauważa się, że sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. "Granice danej sprawy" są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej, która powinna być rozumiana w znaczeniu materialnym. Podkreślić trzeba, że przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym staje się ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w decyzji. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne zakreślające jej tożsamość określają normy administracyjnego prawa materialnego obowiązujące w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 30–31, i NSA w: wyroku z 20 lipca 2005 r., sygn. akt I FSK 68/05; wyroku z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 854/10; wyroku z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 715/09; oraz WSA w Krakowie w wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1323/13). Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy zaś do czynienia zarówno w przypadku, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i w przypadku, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym nie każde naruszenie tego przepisu może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 990/05). WSA w Warszawie, w zaskarżonym wyroku dokonał kontroli zaskarżonej decyzji jedynie w części. Brak stanowiska Sądu co do legalności zaskarżonej decyzji w pozostałej niż objęta rozstrzygnięciem część, stanowi niewątpliwie naruszenie wskazanych wcześniej przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podobnie NSA w wyroku z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 306/07) i co zostało to przez skarżący kasacyjnie organ trafnie zarzucone omawianym zarzucie skargi kasacyjnej. Jakkolwiek w uzasadnieniu wyroku zawarte zostały wywody wskazujące, że intencją Sądu pierwszej instancji było nieuwzględnie skargi w pozostałej części, to w przypadku rozbieżności między sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem o zakresie rozstrzygnięcia decyduje sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które powinno odpowiadać treści rozstrzygnięcia (por. m.in. postanowienie NSA z 13 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 105/08). Zauważyć przy tym trzeba, że nie jest dopuszczalne uzupełnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji fragmentami uzasadnienia (za. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 363). Brak w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o całości skargi mógłby być usunięty w trybie wniosku o uzupełnienie wyroku na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu – a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia – zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek taki nie został złożony, zaś termin na złożenie wniosku – upłynął. Brak takiego wniosku powoduje, że to właśnie w skardze kasacyjnej – zasadnie – organ kwestionuje wydane orzeczenie poprzez zarzucenie rozstrzygnięcia niezupełnego, a zatem wadliwego z przyczyn formalnych, które ma wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do braku udzielenia organowi administracji w uzasadnieniu wyroku wskazań co do prawidłowego sposobu postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podkreślenia wymaga, iż jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz – w następstwie tego – doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem (wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1334/05, LEX nr 315087 i wyrok NSA z 7 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13, LEX nr 1590675). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (wyrok NSA z 13 września 2006 r., II FSK 1099/05, LEX nr 262073). W zaskarżonym orzeczeniu WSA w Warszawie tego rodzaju wytycznych zabrakło, co również czyni omawiany zarzut zasadnym. Odnosząc się z kolei do podniesionego w petitum skargi zarzutu naruszenia art. 206 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – powiązanego z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, że jest on zasadny w takim zakresie, w jakim wadliwe rozstrzygnięcie zawarte w wyroku WSA w Warszawie nieobejmujące całej sprawy w powiązaniu z zawartym w treści uzasadnienia wyłącznie podaniem samej podstawy prawnej orzeczenia o kosztach postępowania, nie pozwala w toku kontroli instancyjnej stwierdzić, czy Sąd pierwszej instancji w istocie wziął w tym zakresie pod uwagę, że uwzględnił skargę i orzekł tylko co do części decyzji. W tym zakresie rzeczą WSA w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wzięcie od uwagę niniejszego stanowiska i takie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należnych kosztów postępowania, jakie odzwierciedla, bez żadnych wątpliwości, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W tej sytuacji skarga kasacyjna wniesiona przez GITD, jako mająca usprawiedliwione podstawy spowodowała uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zasadność podniesionego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 138 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., a także 151 p.p.s.a. i analiza dokonana przez NSA w pierwszej kolejności, wykluczają możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości, gdyż już z powyżej wskazanych powodów, zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji nie może ostać się w porządku prawnym. Przy ponownym rozstrzyganiu Sąd pierwszej instancji orzeknie co do całości sprawy , a podtrzymując stanowisko o uchyleniu decyzji – zamieści w uzasadnieniu wyroku jednoznaczne wytyczne co do dalszego postępowania. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).