II OSK 2487/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 315/21 w sprawie ze skargi A. S. i T. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr WOA.7722.191.2020.SDK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., IV SA/Po 315/21, w sprawie ze skargi A. S. i T. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia 28 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) z dnia 30 listopada 2020 r., zaś w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. i T. S. pismem z dnia 1 października 2020 r. złożyli do PINB wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany lub niewłaściwego sposobu użytkowania sali wiejskiej położonej w miejscowości G. (gm. K., działka nr [...]), polegającego na częstym udostępnianiu sali okolicznym mieszkańcom na hałaśliwe imprezy weselne i okolicznościowe. PINB postanowieniem z dnia 30 listopada 2020 r. na podstawie art. 61a w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2021.735; dalej k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania sali wiejskiej położonej na działce nr [...] w miejscowości G., gm. K. Organ odwołując się do przepisu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333; dalej p.b.) stwierdził, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania sali wiejskiej. Zażalenie na to postanowienie wnieśli A. i T. S. Zaskarżonym postanowieniem WWINB na podstawie art. 121 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wnieśli A. i T. S. WSA w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że postanowienia organów obu instancji naruszają normę art. 61a § 1 k.p.a. Wprawdzie organ I instancji, jak to zauważył organ odwoławczy, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i nie przeprowadził dowodów w sprawie, to jednak w oparciu o zebrane akta administracyjne dokonał merytorycznej oceny okoliczności sprawy. W jej rezultacie doszedł do wniosku, że w okolicznościach sprawy wynikających z treści wniosku i załączonych do niego dokumentów w postaci regulaminu korzystania z sali wiejskiej w G. (zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta K. z 28 października 2019 r.), harmonogramu imprez w 2020 r., treści pism z 29 czerwca 2020 r., 7 lipca 2020 r. i 15 września 2020 r., wynika, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej sali. Organ I instancji dokonał zatem merytorycznych ustaleń w sprawie i ich oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego: art. 71 ust. 1 p.b. oraz § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2019.1065), z uwzględnieniem treści Regulaminu korzystania z Sali (§ 2). Nadto organ ten na poparcie stanowiska o braku zmiany sposobu użytkowania przywołał orzeczenia sądowe, w których sprawy tego typy były merytorycznie rozpoznawane co do istoty. Tymczasem w niniejszej sprawie organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie o charakterze formalnym. Powyższego uchybienia dopuścił się także, zdaniem Sądu, organ odwoławczy oceniając prawidłowość postanowienia I instancji i stwierdzając, że zasadnie PINB uznał, iż zaistniały "inne uzasadnione przyczyny" uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Dokonując analizy wniosku z dnia 1 października 2020 r. oraz załączonych doń dokumentów (m.in. Regulaminu Korzystania z Sali Wiejskiej w G.) pod kątem regulacji zawartej w art. 71 ust 1 p.b. (tj. przepisu definiującego zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego), organ I instancji stwierdził, iż nie sposób uznać, aby zmiana taka w istocie nastąpiła. Organ odwoławczy zaakceptował zatem merytoryczną ocenę PINB dla uzasadnienia odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu błędne jest twierdzenie WWINB, że istniały podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z tego względu, że organ I instancji swojego rozstrzygnięcia nie poprzedził przeprowadzeniem jakichkolwiek czynności kontrolnych lub wyjaśniających, których dokonanie, na gruncie obowiązujących przepisów i utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, obligowałoby organ do wszczęcia postępowania, a także nie zgromadził żadnych dowodów, które obligowałyby do udostępnienia stronom w ramach prowadzonego postępowania (art. 10 k.p.a.). Wbrew temu co wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie można było w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. zawierać wniosków i ocen dotyczących meritum żądania skarżących. Organy obu instancji wykroczyły w niniejszej sprawie poza zbadanie tylko przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Powyższe spowodowało, że organy te zawarły stanowisko merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem wykroczyły poza ratio legis art. 61a § 1 k.p.a. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniu postanowienia - zwłaszcza organu I instancji - nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a §1 k.p.a., lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy przeprowadziły postępowanie co do istoty sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WWINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. in fine, poprzez bezpodstawne uznanie, że żądanie A. S. i T. S., sformułowane w piśmie z dnia 1 października 2020 r. o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany lub niewłaściwego sposobu użytkowania Sali Wiejskiej położonej w G. (gm. K., działka [...]) nie jest żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu, pozwalającym organowi prowadzić czynności prejudycjalne - wyjaśniające, zmierzające do ustalenia czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu oraz bezpodstawne zakwalifikowanie przez Sąd tych prejudycjalnych ustaleń nadzoru budowlanego do ustaleń materialnoprawnych, podczas gdy miały one charakter formalnoprawny: "Wprawdzie organ I instancji, jak to zauważa organ odwoławczy, nie przeprowadza żadnego postępowania wyjaśniającego, nie przeprowadza dowodów w sprawie, to jednak w oparciu o zebrane akta administracyjne dokonał merytorycznej oceny okoliczności sprawy. Doszedł do merytorycznych wniosków, że w okolicznościach sprawy wynikających z treści wniosku i załączonych do niego dokumentów w postaci regulaminu korzystania z Sali wiejskiej w G. (Zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta K. z 28 października 2019 r.), harmonogramu imprez z 2020 r., treści pism z 29 czerwca 2020 r., 7 lipca 2020 r. i 15 września 2020 r., wynika, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej sali. Organ I instancji dokonał merytorycznych ustaleń w sprawie i ich oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego: art. 71 ust. 1 (...) Prawa budowlanego oraz § 3 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) z uwzględnieniem poszczególnych postanowień powyżej wskazanego Regulaminu korzystania z Sali (§ 2)", 2. art. 174 pkt 2, art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że było niedopuszczalne rozpoznanie wniosku A. S. i T. S., sformułowane w piśmie z dnia 1 października 2020 r. o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany lub niewłaściwego sposobu użytkowania Sali Wiejskiej położonej w G. poprzez wydanie przez PINB postanowienia z dnia 30 listopada 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. Sali Wiejskiej i w konsekwencji, że niedopuszczalne było utrzymanie go w mocy przez WWINB postanowieniem z dnia 24 marca 2021 r.: "Wbrew temu, co wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie można było w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. zawierać wniosków i ocen dotyczących meritum żądania skarżących. Organy obu instancji wykroczyły w niniejszej sprawie poza zbadanie tylko przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Powyższe spowodowało, że organy obu instancji zawarły stanowisko merytoryczne, po uprzednim przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem organ wykroczyły poza ratio legis art. 61a § 1 K.p.a. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniu postanowienia - zwłaszcza organu I instancji nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a., lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy w istocie przeprowadziły postępowanie co do istoty", 3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od jednoznacznej oceny prawnej, jakim rodzajem postępowania administracyjnego jest postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, a wyrażone rozważaniami Sądu na temat możliwości zastosowania przez nadzór budowlany zarówno przepisów postępowania, co do wszczęcia postępowania z urzędu, jak i na wniosek: "Zauważyć przy tym należy, że datę wszczęcia postępowania należy ustalić w oparciu o art. 61 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania będzie data wpływu zawiadomienia inicjującego postępowanie do organu (art. 61 § 3 K.p.a.), zaś datą wszczęcia postępowania z urzędu będzie data pierwszej czynności organu w stosunku do strony, a więc data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.)". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problematyka postanowień wydawanych na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym trafnie wskazywano, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Z tego względu w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyroki NSA z 13.01.2022r., I OSK 528/19, LEX nr 3288417; z 16.03.2022r., I OSK 1138/21, LEX nr 3327803; z 16.12.2020r., II FSK 1811/20, LEX nr 3122038; z 13.11.2020r., I OSK 3193/18, LEX nr 3394044). Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym na mocy art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z 26.05.2022r., II OSK 1727/19, LEX nr 3407002). Skoro charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza prowadzenie przed jego wydaniem postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa, gdyż postępowanie takie może się toczyć dopiero w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, to dokonywanie w sprawie ustaleń faktycznych przez organ przez pryzmat przepisów prawa materialnego, poza ramami postępowania, należy ocenić jako działanie wadliwe (wyroki NSA z 10.05.2022r., I OSK 911/19, LEX nr 3365666; z 7.09.2021r., II OSK 3031/18, LEX nr 3279268). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (wyroki NSA z 7.10.2021r., II OSK 269/21, LEX nr 3331924; z 28.09.2021r., II GSK 429/21, LEX nr 3264934; z 16.03.2021r., I OSK 2493/20, LEX nr 3150579). W pełni podzielając przedstawioną argumentację za nietrafne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 174 pkt 2, art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazywano, charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza prowadzenie przed jego wydaniem dokonywania merytorycznej oceny okoliczności sprawy. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał zaskarżone postanowienie za wadliwe, skoro jego wydanie poprzedzono taką merytoryczną oceną. Dokonanie bowiem analizy wniosku z dnia 1 października 2020 r. oraz dołączonych do niego dokumentów stanowiło merytoryczną ocenę okoliczności sprawy i nie miało charakteru formalnoprawnego. W analizie tej rozważano na podstawie przedstawionych dokumentów, w tym w szczególności regulaminu korzystania z sali wiejskiej, kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu. Były to więc rozważania merytoryczne, bezpośrednio odnoszące się do przedmiotu złożonego wniosku. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, WSA nie uchylił się od jednoznacznej oceny prawnej, jakim rodzajem postępowania administracyjnego jest postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, gdyż kwestią tą w istocie się nie zajmował. Nie oceniał bowiem postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, lecz kontrolował zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.