VII SA/Wa 398/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M.O. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego oddala skargę UZASADNIIENIE Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. M.O. (dalej: "skarżący") powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, ze zm., dalej: "u.s.g.") art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wywiódł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] - określaną dalej jako "plan miejscowy". Powyższą uchwałę Rady Gminy S. skarżący zaskarżył w części określonej Rozdziałem 27 § 33 planu miejscowego, tj. w zakresie określonym przeznaczeniem działki ewid. nr [...] z obrębu [...], będącej własnością skarżącego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: 1) sprzeczność z § 6 pkt. 3, pkt. 4 i pkt. 5 zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...] w zakresie zawartych tam ustaleń do planów miejscowych jak i studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, dotyczących eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych; 2) naruszenie zasady proporcjonalności (art. 2 Konstytucji) przez brak wzięcia pod uwagę w procesie sporządzania planu miejscowego interesu właściciela, co przełożyło się na określony w nim sposobu przeznaczenia działki; 3) naruszenie zasady równości (art. 31 ust. 1 Konstytucji) w związku z określeniem przeznaczenia terenu mniej korzystnym, niż przeznaczenie terenów Skarbu Państwa leżących w otulinie rezerwatu oraz brakiem ważenia interesów przy ustalaniu przeznaczenia terenu w planie miejscowym; 4) naruszenie prawa własności (art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji) polegające na nieproporcjonalnym ograniczeniu praw właścicielskich kwestionowanymi ustaleniami planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przepis Rozdziału 27 § 33 planu miejscowego jest sprzeczny z § 6 pkt 3 Planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...] – (dalej: "plan ochrony dla rezerwatu przyrody"), ponieważ nie zawiera możliwości pełnienia przez działkę nr [...] z obrębu [...] funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych (bez obiektów kubaturowych) i nie daje podstawy do lokalizowania na tym terenie urządzeń turystycznych będących miejscami odpoczynku z wiatami i sanitariatami, ławkami, pomostami, wieżami obserwacyjnymi, informacjami planszowymi, oznakowaniem i drogowskazami. Takie urządzenia dawałaby możliwość rekreacyjnego korzystania z terenu nie tylko na przyszłość, ale również w jego aktualnym stanie zagospodarowania, np. przez wykorzystywania tego terenu, zwłaszcza w jego zabudowanej części, na cele związane z wyspecjalizowanymi formami rekreacji (np. paintball), a w ślad za tym prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie rekreacji i wypoczynku. W ocenie skarżącego przepis Rozdziału 27 § 33 Planu jest sprzeczny także z § 6 pkt 4 i 5 planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...], ponieważ nie daje możliwości realizacji na działce nr [...] z obrębu [...] przedsięwzięć nie oddziałujących znacząco na środowisko oraz nieprzyczyniających się do zmiany stosunków wodnych w sposób mogący negatywnie wpływać na rezerwat, a realizacja takich przedsięwzięć dopuszczona jest na terenie otuliny rezerwatu z kolei ww. przepisami planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...]. Określone w tym planie ustalenia do planów miejscowych, jak i studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin stanowić powinny podstawę prawną do określenia przeznaczenia terenu, jak i warunków jego zabudowy w planie miejscowym, przy uwzględnieniu możliwości realizacji na działce przedsięwzięć, które nie będą oddziaływać znacząco na środowisko, jak i nie będą przyczyniać się do zmiany stosunków wodnych. Dalej skarżący podniósł, że § 6 pkt 3 planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...] wskazuje przeznaczenie terenu, wiążąc nim organy gminy w koniecznej nowelizacji planu miejscowego, co nie ma podstawy prawnej w przepisach o ochronie przyrody, na podstawie której Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ustanowił tenże plan. Odwołując się do art. 20 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, ze zm.) wskazał, że brak jest podstaw prawnych do przyznania regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencji do określania sposobu "przeznaczenia terenu"' w planie ochrony rezerwatu, a w szczególności brak jest takiej podstawy kompetencyjnej w art. 20 ust. 3 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody upoważniającej do dokonywania ustaleń dotyczących eliminacji, bądź ograniczenia zagrożeń zewnętrznych odnoszących się do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planów miejscowych. W ocenie skarżącego przepis § 6 pkt 3 planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...], w części, w której wskazuje przeznaczenie terenu - jako wytyczna do planu miejscowego - podjęty został bez podstawy prawnej i powinien zostać w niniejszym postępowaniu wyeliminowany z obrotu prawnego. Uzasadniając zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności skarżący wyjaśnił, że działka nr [...] o powierzchni 20 ha składa się także z terenów zabudowanych (powojskowych) budowlami i budynkami. W interesie właściciela leży wykorzystanie tych terenów na cele budowlane. Stąd w związku z przepisem § 33 planu miejscowego, w kontekście uprawnień właścicielskich skarżącego, rodzi się pytanie, jaki interes publiczny wymaga konieczności zalesienia całej działki nr 180 i czy jest to wyłączny środek do osiągnięcia celu niepogarszania integralności obszaru rezerwatu i ochrony przed możliwością zmiany stosunków wodnych. Zdaniem skarżącego treść § 33 planu miejscowego budzi poważne wątpliwości co do pozostawania w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na ich finalnego adresata, jakim jest skarżący - właściciel działki nr [...]. Analizy możliwości zalesienia wskazują bowiem, że takie działania, po pierwsze mogą rodzić wysokie koszty (w 2007 r. szacowano je na ok. 24,8 mln zł), a samo zalesienie wcale nie musi ostatecznie doprowadzić - biorąc pod uwagę, że jest to teren zdegradowany - do jego skutecznego zalesienia. Skarżący podniósł, że zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważania. Przeznaczenie określone dla terenu działki nr [...] w planie miejscowym jest określone inaczej niż dla innych terenów stanowiących otulinę rezerwatu przyrody [...], a dla takiego zróżnicowania nie ma żadnego uzasadnienia. Plan miejscowy ma regulować przeznaczenie terenu, a tym samym wpływać na sposób korzystania z tego terenu w przyszłości. Przyjmując założenie, że teren ten powinien być terenem leśnym, plan powinien wprowadzać podstawy prawne umożliwiające prowadzenie na nim gospodarki leśnej, stwarzając warunki w zakresie przeznaczenia i sposobu użytkowania tego terenu analogiczne jak w przypadku innych terenów stanowiących otulinę rezerwatu. W ocenie skarżącego Rada Gminy S. ustalając treść Rozdziału 27 § 33 planu miejscowego nie poddała wyważeniu interesu skarżącego, jako właściciela działki nr [...], ponieważ nie wzięła pod uwagę szeregu możliwości przeznaczenia i sposobów użytkowania terenu tej działki w zgodzie z interesem właściciela, jak i w zgodzie z interesem publicznym (sprzyjanie integralności obszaru rezerwatu; przeciwdziałanie obniżaniu się poziomu wód gruntowych). Nie wzięła pod uwagę faktycznego zagospodarowania działki (w tym istniejących budynków i budowli posadowionych na obszarze 6,6 ha) oraz nie oszacowała kosztów zalesień, gdyż w przeciwnym wypadku zobowiązana byłby do stworzenia warunków do czerpania korzyści gospodarczych z tej nieruchomości w celu pokrycia tych kosztów, a tym samym przyjęłaby przepisy określające przeznaczenie terenu w sposób proporcjonalny. Uchwalając plan miejscowy organ całkowicie pominął opinię Biura Ochrony Środowiska [...] z [...] września 2003 r. w której wyrażono pogląd, że po przeanalizowaniu uwarunkowań środowiskowych, a w szczególności przyrodniczych oraz funkcjonalno-przestrzennych dla obszaru działki, istnieje możliwość dopuszczenia na części tej działki takich form zagospodarowania przestrzennego jak ogrody działkowe czy zabudowa jednorodzinna ekstensywna (rezydencjonalna), przy wyłączeniu trzech wydzieleń leśnych z jakiejkolwiek zagospodarowania, istniejących przy granicach tego terenu. Taka merytoryczna ocena sposobu zagospodarowania była podstawą sprzedaży działki przez rządową agencję i jej zakupu przez skarżącego. Zdaniem skarżącego Rada Gminy S. zupełnie pominęła fakt, że Rezerwat [...] został utworzony decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] sierpnia 1980 r., na powierzchni [...] ha w celu zachowania, charakterystycznych niegdyś dla [...], zbiorowisk roślinności torfowisk niskich. W 2010 r. skorygowano jego powierzchnię do [...] ha. Wskazuje to, że już na etapie tworzenia i korygowania wielkości rezerwatu w 2010 r. wzięto pod uwagę istnienie [...], oddzielającej obie jego części. Zdaniem skarżącego naruszenie wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych, przez Radę Gminy S., stanowi jednocześnie naruszenie konstytucyjnie chronionych uprawnień właścicielskich (art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji). W przypadku określenia przeznaczenia terenu w Rozdziale 27 § 33 planu miejscowego, przez przyjęcie przepisów nieproporcjonalnych, naruszających równość podmiotów, sprzecznych z obowiązującymi przepisami w zakresie regulującym działalność na obszarze otuliny rezerwatu ustanowionych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], naruszono także uprawnienia właścicielskie do działki nr [...] powodując, że właściciel jest zmuszony zagospodarować teren będący jego własnością w sposób określony niezgodnie z ustawą, co jest sprzeczne z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym zostały naruszone jego uprawnienia właścicielskie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że wszystkie kolejne dokumenty planistyczne kontynują przeznaczenie terenu wprowadzone jeszcze zanim skarżący nabył swoją nieruchomość. Skarżący nabył działkę w stanie prawnym, gdy była ona terenem powojskowym w objęty ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części gminy S. - uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2000 r., ustalającymi sposób zagospodarowania oznaczony jako RL - strefa terenów leśnych z podstawowym przeznaczeniem na funkcję lasów ochronnych. Kwestia naruszenia szeroko pojętego prawa własności skarżącego była już rozstrzygana na kanwie Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. (Sygn. akt. IV SA/Wa 673/09) oraz Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010 r. (Sygn. akt. II OSK 1730/09). Organ podniósł, że działka nr [...] ma ustalenie w Studium Gminy ZL – teren leśny, zalesienie. Nie było możliwe, aby Rada Gminy S. uchwalała miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami, które byłyby sprzeczne, czy naruszałyby ustalenia obowiązującego Studium Gminy. Tymczasem skarżący pomimo wiedzy, że dla terenu działki nr [...] we wsi [...] obowiązują ustalenia planu miejscowego, w 2020 r. powołując się na przepisy art. 12 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19 (...), z pominięciem wymogów zawartych w ustawie Prawo budowlane, podjął się realizacji 15 budynków jednorodzinnych na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tzw. władztwa planistycznego gminy wyrażającego się w naruszeniu zasady równości i proporcjonalności w związku z przyjętym w miejscowym planie rozwiązaniami dotyczącymi działki skarżącego. O innym wyroku nie mogły zadecydować również pozostałe przedstawione w skardze zarzuty. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem tak rozumianej kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] Odnosząc się w pierwszej kolejności do zachowania formalnych wymogów, warunkujących merytoryczne rozpatrzenie skargi wskazać należy, że interes prawny we wniesieniu skargi przez skarżącego wynika z faktu, że jest on właścicielem nieruchomości – działki nr [...], obręb [...], położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, zaś ustalenia tego planu nie uwzględniają jego oczekiwań w zakresie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania jego nieruchomości. Pismem z dnia 5 grudnia 2020 r. skarżący. wezwał Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2021 r. Rada nie uwzględniła wezwania. W dniu 26 stycznia 2021 r. do organu wpłynęła skarga na uchwałę Radę Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skargę złożono zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Do uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego postanowieniami planu miejscowego nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten zyskuje miano sprzecznego z określonymi przepisami obowiązującego prawa, czy wydanego z przekroczeniem uprawnień związanych z władztwem planistycznym gminy. Przechodząc do rozważań we wskazanym wyżej zakresie należy wskazać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując za podstawę tych działań: ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.). W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 – 13 u.p.z.p. - uwzględnia się zwłaszcza m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Idąc dalej, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, zaś art. 4 ust. 1 u.pz.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów [...], zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 590/15) podkreślił, że pierwszy z zacytowanych przepisów "statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy i jej władztwa planistycznego. Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który – jak już wyżej wskazano - nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności i w punkcie 9 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. – potrzeby interesu publicznego. Dalej z uprawnienia określonego w ust. 1 art. 4 u.p.z.p., ustalającego zasadę określającą, jakim celom zgodnie z wolą ustawodawcy ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wynika dowolność gminy w zakresie przeznaczania terenu na cel określony w planie miejscowym. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. Zdaniem sądownictwa administracyjnego, w polskim ustawodawstwie nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Natomiast w przypadku gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego (wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2012 r., II SA/Ol 489/12, CBOSA w K. Buczyński i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Opublikowano: LexisNexis 2014). Z kolei trzeci z powołanych wyżej przepisów - nakazuje uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymienionych zasad oraz szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w ich użytkowaniu, łącznie z zakazem zabudowy. Przywołanego uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym", czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1575/12 podkreślił, że "kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej". Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 1498/07 - Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 135/08) - nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest ono prawem absolutnym i nawet ustawa zasadnicza jaką jest Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie przez uregulowania ustawowe. Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II OSK 215/081). Mając powyższe regulacje prawne na uwadze należy przejść do oceny zaskarżonej uchwały w zakresie zakwestionowanym przez skarżącego. W tym względzie należy najpierw wskazać na obowiązującą w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie wsi [...] odnoszącą się do działki nr [...] objętej skargą. Według ustaleń studium obszar tej działki jest oznaczony w całości jako ZL i ma przeznaczenie - teren leśny, zalesienie. Sądowi z urzędu znany jest fakt, że skarżący ww. uchwałę w przedmiocie studium zaskarżył do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 723/09 oddalił skargę wyjaśniając, że "ustalenie dla przedmiotowej nieruchomości funkcji leśnej i do zalesienia znajduje uzasadnienie prawne w art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 10 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o lasach i w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na tle stwierdzonego stanu faktycznego tej nieruchomości i jej otoczenia. Należy przy tym podkreślić, iż przedmiotem oceny Sądu nie jest okoliczność, czy ustalenie określonej funkcji terenu w zaskarżonej uchwale jest jedyne z możliwych, lecz to, czy ustalenie konkretnej funkcji znajduje umocowanie w obowiązującym prawie i zostało przez gminę należycie rozważone i uzasadnione. O ile więc zaskarżona uchwała ustaleniem funkcji leśnej narusza interes prawny skarżącego, o tyle naruszenie to znajduje umocowanie w powołanych wyżej przepisach prawa ze względu na szczególny stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości i jej otoczenia, jako terenu położonego wewnątrz kompleksu leśnego, który to kompleks podlega kwalifikowanej ochronie. Sama zaś zabudowa tej nieruchomości wynika z dotychczasowego sposobu wykorzystywania jej na cele obronne, i właśnie ze względu na te cele, ich realizacja nastąpiła pośród kompleksu leśnego. Gdy zatem realizacja tych celów została zaniechana, otoczenie przedmiotowej nieruchomości uprawnia gminę do zachowania jego walorów przyrodniczych także poprzez wyznaczenie na nieruchomości skarżącego jednorodnej funkcji możliwego zagospodarowania z leśnym jej otoczeniem". Skoro zatem obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. przewidywało dla terenu, na którym położna jest działka nr [...] przeznaczenie – teren leśny, zalesienie, to plan musiał takie przeznaczenie uwzględnić. Dlatego też kwestionowany przez skarżącego § 33 planu miejscowego ma brzmienie: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL1a ustala się przeznaczenie podstawowe teren zalesień". Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Procedura planistyczna przewiduje, że w pierwszej kolejności – stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z zapisami studium. Następnie, według art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tak określony warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium. Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści ustaleń studium (pod. wyroki NSA: z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11, CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2019 r. (sygn. III OSK 1155/17, CBOSA) "związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16)". Zatem w przedmiotowej sprawie obszar, na którym położona jest działka skarżącego został przeznaczony w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, w sytuacji w której wcześniej w studium gmina wskazała ten obszar jako przewidziany pod taką funkcję "ZL" – tereny lasów i zalesień. Skarżący podniósł, że działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 20 hektarów składa się z terenów także zabudowanych (powojskowych) budowlami i budynkami, a w jego interesie leży wykorzystanie tych terenów na cele budowlane. Tymczasem w Rozdziale 27 § 33 planu miejscowego wymaga się konieczności zalesienia całej działki, co jest normą nieproporcjonalną do wielomilionowych nakładów jakie musi ponieść "jej finalny adresat" czyli skarżący, by ją zrealizować. Wyjaśnić w związku z tym należy, że kwestionowany § 33 planu nie nakłada na skarżącego żadnego obowiązku zalesienia działki. Przepis ten wskazuje jedynie, że nieruchomość skarżącego stanowi teren zalesień. Z okoliczności znanych Sądowi z urzędu (sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 673/09) wynika, że skarżący nabył działkę nr [...] w 2004 r. w stanie prawnym gdy była ona terenem powojskowym objętym ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części gminy S. - uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2000 r., ustalającym sposób zagospodarowania oznaczony jako RL - strefa terenów leśnych z podstawowym przeznaczeniem na funkcję lasów ochronnych. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r. w ww. sprawie tut. Sąd oddalił skargę skarżącego na uchwałę Rady Gminy S. nz dnia [...] maja 2000 r. Z powyższego wynika, że w "nowym" planie z 2011 r. nie doszło do ograniczenia, ani zmiany poprzedniego przeznaczenia, tylko do zachowania przeznaczenia leśnego działki nr [...] z planu poprzedniego. Gmina w uchwale z 2011 r. potwierdziła istniejący stan na tym terenie, co w żadnym razie nie nakłada na skarżącego obowiązku zalesienia działki nr [...]. Dodać należy, że ww. działka znajduje się w granicach otulin rezerwatu przyrody [...] oraz [...] Parku Narodowego, ponadto leży w sąsiedztwie rezerwatu przyrody [...] i jest otoczona [...]. Jedynym jej zagospodarowaniem niezmiennie jest teren leśny. Za zupełnie chybiony Sąd uznał zarzut dotyczący sprzeczności § 33 planu miejscowego z § 6 pkt 3, 4 i 5 zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...], jako niezawierający możliwości pełnienia przez działkę nr [...] funkcji rekreacyjno – wypoczynkowych oraz przedsięwzięć nieoddziałujących znacząco na środowisko przewidzianych w planie ochrony. Po pierwsze plan ochrony przyrody został przyjęty osiem lat po uchwaleniu planu miejscowego z 2011 r., którego zapisy kwestionuje skarżący, a więc w sposób oczywisty nie mógł być z nim sprzeczny, a po drugie plan ochrony przyrody zawiera jedynie wytyczne dla organów podejmujących uchwały w zakresie planowania przestrzennego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że plany ochrony stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Adresatem zawartych w planie ochrony rezerwatu przyrody na podstawie art. 20 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.) ustaleń dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego są organy planistyczne uchwalające studia i plany. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją nieuwzględnienia przez organ planistyczny ustaleń planu ochrony rezerwatu przyrody. Skarżący nie kwestionuje żadnej zmiany planu miejscowego po wydaniu zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W kontekście wniosku skarżącego (str. 4 skargi) o wyeliminowanie z obrotu prawnego także § 6 pkt 3 planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...] z powodu braku podstaw prawych do przyznania regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencji do określania sposobu przeznaczenia terenu w planie ochrony rezerwatu, Sąd wyjaśnia, że nie mógł w przedmiotowej sprawie objąć kontrolą ww. planu. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarówno art. 134 jak i art. 135 p.p.s.a. posługuje się sformułowaniem "w granicach sprawy". Na sprawę administracyjną, w ujęciu materialnym, składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2510/15, dostępny w Cbosa). Orzekanie przez Sąd w granicach sprawy, której dotyczy skarga oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Rozstrzygnięcie w granicach sprawy powoduje, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze granicami sprawy (por. uchwała NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96). Brak związania oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Podsumowując Sąd stwierdził, że zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżącego nie zostały wprowadzone z naruszeniem powołanych w skardze przepisów, w tym art. 31 ust. 1 i 3 i art. 64 Konstytucji RP. Z uwagi na przytoczone argumenty, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.