I OSK 472/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 659/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 659/20 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta K. decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 200 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), powoływanej dalej jako "u.g.n.", i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. poz. 120), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, od 5 grudnia 1990 r., przez [...] S.A. z siedzibą w W., powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...] z siedzibą w K. w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa pod nazwą [...] S.A., wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego - Rejestru Przedsiębiorców, prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla [...] w W., XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Gminy Miejskiej K. utworzonego z działki nr [...] o pow. 4,7087 ha, obręb [...], jedn. ewid. [...], księga wieczysta nr [...] wraz z prawem własności obiektów i urządzeń na gruncie tym zlokalizowanych. Organ ustalił, że [...] S.A. w dniu [...]września 2012 r. została wykreślona z rejestru, a w jej miejsce wpisano [...] S.A z siedzibą w K. W wyniku przejęcia między innymi tej spółki przez [...] S.A. i zmiany firmy spółki przejmującej, [...] maja 2013 r. wpisano do Krajowego Rejestru Sądowego [...] S.A. Następnie, w wyniku kolejnych przekształceń, [...] listopada 2017 r. ujawniono w rejestrze [...] S.A z siedzibą w W. Kolejno organ ustalił, że działka nr [...] obręb [...][...] podzieliła się na działki nr [...], następnie działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...], zaś działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...]. Gmina K. [...] maja 1990 r. została właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2011 r. sygn. akt l OSK 604/10. Obecnie działka nr [...] stanowi przedmiot użytkowania sprawowanego przez [...] S.A. z siedzibą w K. Przedstawiciele [...] S.A. wskazali, że spółka użytkuje ten teren nieprzerwanie od początku lat 80, wtedy powstały też budynki położone na działce nr [...], które stanowią majątek trwały przedsiębiorstwa. Część działki nr [...] (obecnie część działki nr [...]) jest zagospodarowana infrastrukturą drogi wewnętrznej – ul. [...] (pismo Zarządu Dróg Miasta K. z [...] października 2019 r.). Wnioskodawca, jako potwierdzenie prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości, przedłożył do akt kopię decyzji z [...]grudnia 1986 r. znak: [...] ustalającą od [...] stycznia 1986 r. dla [...], ul. [...], opłatę roczną za zarząd gruntem państwowym położonym w K. w b. gm. kat. [...] oraz oświadczenia Urzędu Rejonowego w K. Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] października 1991 r. Organ, pomimo przeprowadzonej kwerendy akt, nie odnalazł dokumentów potwierdzających prawo zarządu wnioskodawcy do działki nr [...] w rozumieniu art. 200 u.g.n. Takich dokumentów nie przedłożył również wnioskodawca, który wezwany przez organ przeprowadził kwerendę we własnych zasobach archiwalnych. Organ uznał zatem, że nie ustalono żadnego z wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia dokumentów, którego istnienie pozwoliłoby na stwierdzenie, że poprzednicy prawni wnioskodawcy sprawowali [...] grudnia 1990 r. zarząd nieruchomością wskazaną we wniosku. Decyzja z [...] grudnia 1986 r., choć mieści się w katalogu dokumentów wymienionych w rozporządzeniu, nie może stanowić samoistnie podstawy stwierdzenia istnienia prawa zarządu, ponieważ nie wskazuje podstaw prawnych przekazania nieruchomości utworzonej z działki nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Ponadto decyzja ta odnosi się do opłaty naliczonej w 1986 r., a oświadczenie b. Urzędu Rejonowego dotyczy opłaty naliczonej w 1991 r. Tymczasem prawo zarządu (użytkowania) nieruchomości musi być wykazane na dzień [...] grudnia 1990 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w W., decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przyjął, że w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie została w ogóle wydana decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd (użytkowanie) bądź inny dokument potwierdzający pośrednio istnienie takiego stosunku prawnego. Oświadczenie wnioskodawcy nie może zatem przesądzać o istnieniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu, skoro w stanie faktycznym i prawnym okoliczności nie wskazują na istnienie zarządu, którego nie można potwierdzić z powodu braku zachowania odpowiednich dokumentów, ale wskazują na to, że dokumenty te w ogóle nie istniały. Co do zasady oświadczenie stron, złożone zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", potwierdzające przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym w zarząd, mogłoby ewentualnie odnieść skutek tylko w przypadku, gdyby dokumenty wymienione w § 4 ust. 1 istniały, choć się nie zachowały. Na powyższą decyzję [...] S.A. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd przyjął, że w postępowaniu jako dowód istnienia w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu, przedstawiono wyłącznie decyzję o wymiarze opłaty rocznej z tytułu "użytkowania wieczystego, zarządu, użytkowania" z [...] grudnia 1986 r. oraz oświadczenie Urzędu Rejonowego z [...] października 1991 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu "wieczystego użytkowania". Sąd zaakceptował przyjętą przez organy ocenę, że dokumenty te nie wskazują ani podstawy prawnej ustanowienia zarządu, ani źródeł powstania użytkowania wieczystego. Sąd wskazał, że decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu została wprawdzie wymieniona w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. jako jeden z dowodów, na podstawie których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu, jednakże dokonując interpretacji tego przepisu należy sięgnąć do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. akt U 6/99, w którym wskazano, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Sąd Wojewódzki uznał, że ustalenie prawa zarządu nie może być wynikiem luźnych domniemań. Z faktu, że poprzednik skarżącej dokonał opłaty za zarząd w 1986 r., czy też za wieczyste użytkowanie w 1991 r., nie musi wynikać, że opłaty takiej dokonał też w 1990 r., a już na pewno nie prowadzi do potwierdzenia prawa zarządu. O bycie tego prawa, w ocenie Sądu, nie świadczy też ani przeznaczenie gruntu lub też wykorzystywanie nieruchomości pod określoną infrastrukturę, ani też samo faktyczne władanie takim gruntem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] grudnia 1986 r. znak: [...], ustalająca od [...] stycznia 1986 r. dla [...] ul. [...] opłatę roczną za zarząd gruntem państwowym położonym w K., nie stanowi dokumentu potwierdzającego zarząd w stosunku do gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania (przez brak wskazania w decyzji podstawy prawnej ustanowienia zarządu ani źródeł powstania użytkowania wieczystego), pomimo że decyzja z [...] grudnia 1986 r. jest dokumentem wymienionym w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, na podstawie którego właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz dokonanie wadliwej interpretacji treści normy prawnej wynikającej z przepisu z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia i uznanie, że nie zachodzą uzasadnione podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa, od 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Miejskiej K. objętego postępowaniem, mimo że z literalnego brzmienia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wynika, że decyzja o opłatach jest dokumentem potwierdzającym prawo zarządu, co powoduje, że zachodziły uzasadnione podstawy do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu w stanie faktycznym sprawy; 2) na podstawie art 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i art. 8 K.p.a. przez naruszenie prawdy obiektywnej i zaufania, objawiające się w szczególności brakiem uwzględnienia okoliczności, że niemożliwość przedstawienia przez skarżącą kasacyjnie dokumentu stanowiącego decyzję o oddaniu nieruchomości w zarząd wynika z okoliczności niezależnych od niej, w znacznej mierze spowodowanych działaniem organów administracji publicznej w okresie funkcjonowania Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, za które to działania/zaniechania skarżąca kasacyjnie nie powinna ponosić negatywnych skutków, a co powinno zostać uwzględnione w toku postępowania, b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez wyprowadzenie ze zgromadzonego materiału dowodowego błędnego wniosku, że poprzednik prawny wnioskodawcy nie wykazał, że nieruchomość objęta wnioskiem pozostawała w jego zarządzie w dniu [...] grudnia 1990 r., podczas gdy przedłożone w toku postępowania dowody pozwalają na wywiedzenie wniosku o istnieniu prawa zarządu w dniu [...] grudnia 1990 r., a co powinno zostać uwzględnione w toku postępowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła ponadto, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej według wskazanych powyżej kryteriów należało uznać je za niezasadne. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności zatem należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego i procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 375). W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1133/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stosował przepisów K.p.a., lecz kontrolował, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie powinna powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniła. Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd pierwszej instancji. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają do wykazania, że ocena Sądu pierwszej instancji przedłożonych przez Spółkę dokumentów nie była prawidłowa oraz – co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy i tym samym naruszono zasady postępowania dowodowego oraz zasady prawdy obiektywnej i zaufania do władzy publicznej. W sprawie nie jest kwestionowane, że Spółka jako dowód na istnienie prawa zarządu przedłożyła decyzję Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] grudnia 1986 r. ustalającą z dniem [...] stycznia 1986 r. dla [...] ul. [...] opłatę roczną za użytkowanie wieczyste, zarząd, użytkowanie gruntem państwowym położonym w K. w b. gm. kat. [...] i oświadczenie Urzędu Rejonowego w K. Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] października 1991 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu "wieczystego użytkowania". Spółka nie kwestionuje też, że dokumenty te nie wskazują ani podstawy prawnej ustanowienia zarządu, ani źródeł powstania użytkowania wieczystego. Żadnych innych dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu Spółka nie przedłożyła ani też organy administracyjne takich dokumentów nie odnalazły. Decyzja z [...] grudnia 1986 r. i oświadczenie z [...] października 1991 r. były przedmiotem oceny organów administracji. Ocena ta znalazła wyraz w uzasadnieniu obu decyzji administracyjnych, w którym organy administracyjne przedstawiły motywy, jakimi kierowały się podejmując decyzje. Stan ten prawidłowo zaaprobował Sąd Wojewódzki. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Ocena zaś czy decyzja o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu jest związana ściśle z wykładnią art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Tym samym nie można było uznać zarzutów naruszenia powyższych przepisów postępowania za zasadne. Stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali wymagało posiadania w tym dniu przez określone podmioty gruntów w zarządzie (art. 200 ust. 1 u.g.n.). Prezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd, że w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu, wielokrotnie był wyrażony w orzecznictwie – por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2469/13, 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13, wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 801/15, wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/10, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2098/05. Zwrócić należy uwagę, że decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego jest jednym z dowodów na podstawie, których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu, co wynika z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. Słusznie w tym względzie Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. akt U 6/99, w którym Trybunał analizując w uzasadnieniu przepis § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna na podstawie, której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Jednolicie też w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione przez stronę skarżącą kasacyjnie dokumenty nie wskazują, zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny, na istnienie prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości, co zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy administracyjne. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę jego stwierdzenia wówczas, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Dodać należy, że nie można podzielić poglądu strony skarżącej kasacyjnie, że z decyzji opłatowej wynika, że [...] przysługiwało prawo zarządu nieruchomością. Jak wskazano bowiem w wyroku NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1773/18 zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 244 § 1 i 2 K.p.c. dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, a przepisy te stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez podmioty inne niż wyżej wymienione, w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej (por. uchwała NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16). Z powyższego wynika więc, że dokumenty mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego przedstawiona decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nie może być wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie jedynym i wyłącznym dowodem, w oparciu o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione. W konsekwencji istniejąca decyzja o ustaleniu opłat nie jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Tym samym prawidłowo w sprawie stwierdzono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. nie została spełniona przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 200 ust. 1 u.g.n. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie jest wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., faktyczne władztwo nad nieruchomością, skoro treść powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1912/17). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.)". Decyzja o ustanowieniu opłat nie była zatem wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.