IV SAB/Wr 1/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu, P. B. wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta O. do udostępnienia informacji i materiałów, o jakie skarżący wnioskował jako radny Gminy Miasta O., zgodnie ze złożonym wnioskiem: 1) z dnia 1 października 2020 r., wniesionym na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie udostępnienia: - uzgodnień dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, które prowadzono w celu wydania przez Urząd Miasta O. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z dopuszczeniem usług wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz infrastrukturą drogową na działkach o nr [...], [...] i [...] obręb O. przy ul. [...] w O.; - wniosków (sprzeciwu) złożonych w tej sprawie przez mieszkańców z bloków mieszkalnych przy ul. [...] w O. 2) z dnia 9 października 2020 r., wniesionym na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie udostępnienia: - kserokopii wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z dopuszczeniem usług wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz infrastrukturą drogową na działkach [...], [...], [...] obręb O. przy ul. [...] w O. Formułując wspomniane żądanie, a także, domagając się zasądzenia od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucił Burmistrzowi Miasta O. dopuszczenie się naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej; 2) praw radnego, wynikających z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.); 3) art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie; 4) art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Na uzasadnienie skargi skarżący podniósł, że sprawując mandat radnego Gminy Miasta O. oraz w celu pomocy mieszkańcom, chcąc szczegółowo poznać dokumenty prowadzonego przez Urząd Miasta O. postępowania administracyjnego, wnioskiem z dnia 1 października 2020 r. złożonym na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wniósł o przygotowanie i udostępnienie w formie kserokopii dokumentów dotyczących: 1. uzgodnień dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, które prowadzono w celu wydania przez Urząd Miasta O. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z dopuszczeniem usług wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz infrastrukturą drogową na działkach o nr [...], [...] i [...] obręb O. przy ul. [...] w O.; 2. wniosków (sprzeciwu) złożonych w tej sprawie przez mieszkańców z bloków mieszkalnych przy ul. [...] w O. Jak dalej podniesiono w skardze, w związku z otrzymaną w siedzibie Urzędu w dniu 8 października 2020 r. informacją o odmowie otrzymania wnioskowanych kopii dokumentów, a także, możliwości wykonania zdjęć, w dniu następnym, tj. 9 października 2020 r., skarżący zgłosił się w siedzibie Urzędu po odbiór graficznego planu sytuacyjnego (będącego uzupełnieniem informacji objętej wnioskiem), którego także nie otrzymał. Chcąc zapoznać się z pozostałymi szczegółami planowanej inwestycji (budowy bloku wielorodzinnego) przy ul. [...], skarżący w dniu 9 października 2020 r. złożył kolejny (drugi) wniosek w trybie art. 24 ust 2 u.s.g. wnosząc o: przygotowanie i udostępnienie w formie kserokopii wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który w imieniu Gminy Miasta O. złożył burmistrz w celu wydania przez Urząd Miasta O. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego z dopuszczeniem usług wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz infrastrukturą drogową na działkach o nr [...], [...] i [...] obręb O. przy ul. [...] w O. Wskazując na powyższe skarżący skonstatował, że wydawane przez Burmistrza O. polecenia służbowe, na podstawie których urzędnicy odmawiają skarżącemu pozyskanie wnioskowanych przez niego materiałów de facto uniemożliwiają skarżącemu rzetelne wykonywanie mandatu radnego oraz pomocy mieszkańcom wspólnoty samorządowej, którą wnioskodawca jako radny reprezentuje. W rozwinięciu tej argumentacji skarżący podniósł, że mieszkańcy bloku mieszkalnego przy ul. [...] w O. wnieśli (jako strona) sprzeciw do burmistrza Miasta O. w postępowaniu administracyjnym w związku z planowanym wybudowaniem nowego bloku mieszkalnego na działce położonej przy ul. [...] w O., a zamiarem skarżącego występującego ze wspomnianymi wnioskami (z dnia 1 i 9 października 2020 r.) była chęć pomocy tym mieszkańcom. Zaznaczył, że wybór formy i tryb udostępnienia informacji publicznej został wskazany przez niego w obu wnioskach. Podkreślił, że jego intencją było pozyskanie wnioskowanych informacji na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g., albowiem tryb ten jest trybem uproszczonym i pozwala znacząco skrócić czas pozyskania informacji, co jest istotne w pracy radnego, szczególnie wówczas, gdy biegną terminy wynikające z postępowań administracyjnych w danej sprawie. Odnosząc się do znanego stronie stanowiska organu skarżący stwierdził, że w jego ocenie, chcąc pozyskać żądane materiały i dokumenty nie musiał on wykorzystywać trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozwinięciu tej kwestii skarżący powtórzył wyrażony przez siebie w sprawie pogląd, że tryb i forma dostępu do informacji publicznej to suwerenna decyzja radnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta O. wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej, także o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ zwrócił uwagę, że w sprawie, skarżący nie domaga się udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz korzysta z uprawnień przysługującym mu na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. Z tego względu, sporna sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, albowiem postępowanie w sprawie z wniosku radnego nie posiada charakteru sprawy administracyjnej i nie podlega kontroli sądowej. W ramach argumentacji ukierunkowanej na wykazanie bezzasadności skargi organ podniósł m.in., że w przepisach ustawy o samorządzie gminnym nie ma zapisu nakładającego na podmiot zobowiązany obowiązek udostępnienia informacji i materiałów w formie dowolnie wybranej przez radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. sprawy obejmujące – co do zasady – decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjęte poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidulane interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinie zabezpieczające). Ponadto sąd administracyjny, na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach obejmujących inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz podjęte w ramach szeroko rozumianego postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1324/12; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 oraz z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 737/10, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarga na bezczynność jest zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdy istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do wydania określonego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bądź określonego zachowania w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Odnosząc treść przywołanych przepisów oraz uwag o charakterze ogólnym do przedmiotu skargi wniesionej w sprawie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że jak wynika z treści wniosku skarżącego z dnia 1 października 2020 r. i 9 października 2020 r., oraz co także potwierdza treść skargi, żądanie strony dotyczące udostępnienia określonych materiałów i informacji nie zostało złożone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. Przepis ten zaś stanowi, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Uzupełniająco należy wskazać, że stosownie do ust. 3 i 6 cytowanego przepisu, w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować zapytania i interpelacje do wójta, który ma obowiązek udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania. W orzecznictwie sądowym za utrwalony uznać należy pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, że odpowiedź na zapytanie lub interpretację radnego nie spełnia kryteriów aktu lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 419/20 i 25 lutego 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 532/20). Nie stanowi ona bowiem władczego działania organu administracji publicznej skierowanego do niepodporządkowanego mu podmiotu i nie dotyczy praw podmiotowych przysługujących jednostce na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Relacja pomiędzy radnym a organem wykonawczym ma co do zasady charakter wewnętrzny, zaś uprawnienia związane z wykonywanym przez niego mandatem wiążą się z funkcją kontrolą organu stanowiącego gminy. Nie wynikają one zatem z praw przysługujących stronie jako zwyczajnemu członkowi wspólnoty samorządowej. W takim też kontekście należy postrzegać żądanie udzielenia informacji, udostępnienia materiałów, zapytanie czy też interpelację (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 293/19 oraz z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 278/19 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konstatując należy wskazać, że zarówno oznaczenie wnioskodawcy, jak i podana we wniosku podstawa prawna nie pozostawiają wątpliwości, ze skarżący działał w powołaniu na przepisy ustawy samorządowej. Treść skargi nie pozostawia wręcz wątpliwości, ze intencją skarżącego nie było uruchomienie procedury z ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz skorzystanie z uprawnień jakie ustawa samorządowa przyznała radnym w przepisie art. 24 ust. 2 u.s.g. W związku z tym należało uznać, że wniesiona w sprawie skarga na bezczynność organu w udostępnieniu skarżącemu żądanych przez niego dokumentów na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. nie mieści się w granicach właściwości sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. i z tych powodów kwalifikuje się do odrzucenia. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na marginesie należy wskazać, że w art. 227 k.p.a. ustawodawca przewidział instytucję skargi powszechnej, przedmiotem której mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, o czym Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę w żaden sposób nie przesądza. Wymaga również w tym miejscu wyjaśnienia, że postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do zainteresowanego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg również nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu - art. 3 § 2 p.p.s.a.