II SA/Łd 361/21

Dnia 11 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany praw do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, znak: [...]. A. P. Decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.p.w.d.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...] o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r. zmienił prawo do świadczeń wychowawczych na dzieci A. K. i M.K. w ten sposób, że w okresie od 1 grudnia 2020 r. orzekł o odmowie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. K. i świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. Od decyzji tej odwołanie wniósł R.K. Skarżący podniósł, że świadczenia wychowawcze za grudzień 2020 r. na dzieci A. A.K. i R. K. przekazał żonie M.K. 19 grudnia 2020 r. Nie wiedział o wyjeździe żony razem z dziećmi do Anglii. Wyjechała bez jego zgody 21 grudnia 2020 r. Zaraz po ich wyjeździe złożył wniosek o zawieszenie wypłaty świadczeń. Nie ponosi żadnej winy uzasadniającej zwrot świadczeń na dzieci za grudzień 2020 r. Obecnie toczy się sprawa w Sądzie Rodzinnym o pozbawienie żony M.K. władzy rodzicielskiej. Organ drugiej instancji podniósł następnie, że przepis art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. stanowi podstawę do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego po ustaleniu, że zachodzą przesłanki w tym przepisie wskazane skutkujące uchyleniem bądź zmianą tego prawa. Wydane na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. rozstrzygnięcie skutkuje brakiem prawa do świadczenia wychowawczego od dnia wskazanego w decyzji w sytuacji, gdy strona nie spełnia warunków do jego pobierania. Prezydent Miasta Ł. – na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. – decyzją z [...] r. zmienił skarżącemu prawo do świadczeń wychowawczych w ten sposób, że odmówił od 1 grudnia 2020 r. prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci A. K. i M.K.. Organ zmienił prawo do świadczenia wychowawczego od miesiąca, w którym wnioskodawca przestał spełniać przesłanki do pobierania wnioskowanych świadczeń z uwagi na zmianę sytuacji rodzinnej. Organ drugiej instancji wyjaśnił dalej, że Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego uznając, że zostały wypełnione kryteria określone w u.p.p.w.d., informacją z 8 lipca 2019 r. poinformował skarżącego o przyznaniu prawa do: świadczenia wychowawczego na dziecko A. K. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r.; świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. 6 grudnia 2020 r. do organu pierwszej instancji e-mailem wpłynęło pismo M.K., w którym poinformowała, że wyprowadziła się razem z dziećmi od męża. Zamieszkuje na ulicy A 8 m. 10. "Wniosek i decyzja 500+ jest na męża. Chciała by teraz przepisać je na siebie". [...] r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie wypłaty świadczeń na dzieci, ponieważ obecnie przebywają z żoną w Anglii i nie wie czy w ogóle wrócą do Polski. Wyjazd nastąpił bez jego zgody. Wniósł "sprawę" do sądu rodzinnego. Jeżeli wrócą do Polski, żona złoży wniosek o przyznanie świadczeń wychowawczych na dzieci. Skarżący [...] r. oświadczył, że żona wyprowadziła się wraz z dziećmi 24 listopada 2020 r. do swojej matki na ul. A 8 m. [...] w Ł. 21 grudnia 2020 r. M. A.K. wraz z dziećmi A. K. i M. K. wyjechała do Anglii bez jego zgody. Nie zna adresu, gdzie przebywają w Anglii. W konsekwencji powyższego Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r. zmienił prawo do świadczeń wychowawczych na dzieci: A. K. i M.K. w ten sposób, że w okresie od 1 grudnia 2020 r. orzekł o odmowie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. K. i świadczenia wychowawczego na dziecko M.K.. Organ drugiej instancji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji za bezsporne uznał, że skarżący od 24 listopada 2020 r. nie zamieszkuje z dziećmi: A. K. i M. K., na które pobierał świadczenia wychowawcze. Nie sprawował opieki nad dziećmi. Jak sam stwierdził w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowy, od 24 listopada 2020 r. dzieci są pod opieką żony. Zgodnie z art. 4 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Tym samym przepis ten w sposób niebudzący wątpliwości przyznaje prymat prawa do pobierania świadczenia osobie faktyczne sprawującej opiekę nad dzieckiem i ponoszącą związane z tym wydatki, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania. Ustawodawca przypisuje istotne znaczenie rzeczywistemu wspólnemu zamieszkiwaniu dziecka wraz z osobą uprawnioną do wsparcia finansowego w postaci świadczenia wychowawczego i pozostawaniu na utrzymaniu wnioskodawcy. Wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem jest warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia wychowawczego, co wprost wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1) u.p.p.w.d. Świadczenie wychowawcze przysługuje temu z rodziców, który wspólnie zamieszkuje i utrzymuje dzieci. Skarżący nie powiadomił niezwłocznie organu wypłacającego świadczenie wychowawcze na dzieci o zmianie sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do pobieranych świadczeń, a mianowicie o tym, że nie mieszka z dziećmi i nie sprawuje nad nimi opieki od 24 listopada 2020 r. Organ drugiej instancji stwierdził, że okoliczność zaprzestania sprawowania opieki nad dziećmi od 24 listopada 2020 r. powoduje, że skarżący od 1 grudnia 2020 r. nie był uprawniony do pobierania świadczeń na dzieci. Osobą uprawnioną była M.K., która sprawowała nad nimi opiekę. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że jego żona miała przejąć prawo do świadczeń na dzieci. Zorientował się, że tego nie zrobiła 18 grudnia 2020 r., kiedy pieniądze wpłynęły na jego konto. 19 grudnia 2020 r. przekazał żonie otrzymane świadczenia na dzieci. Kiedy żona 21 grudnia 2020 r. poinformowała go, że wyjechała z dziećmi do Anglii bez jego zgody i wiedzy, zaraz poinformował o tym Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. i Opiekę Społeczną. Nie widzi żadnych podstaw prawnych, aby musiał zwracać świadczenia, ponieważ przekazał je żonie. Nie może ponosić konsekwencji tego, że nie dopełniła formalności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały bowiem podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. zmieniającą prawo do świadczeń wychowawczych poprzez odmowę ich przyznania od 1 grudnia 2020 r., a więc z mocą wsteczną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy u.p.p.w.d. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Jak natomiast stanowi art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Przepis ten został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji i stanowił podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji. W utrwalonym już obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze ma charakter konstytutywny, czyli kształtuje sytuację prawną adresata i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji) (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 196/16; wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17; wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2842/17, analiza art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. w kontekście systemowym, a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. Tym samym w trybie art. 27 u.p.p. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Skoro więc decyzja taka kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 u.p.p.w.d.), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d.) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w przepisach art. 25 u.p.p.w.d.). Nie jest to jednak przedmiot niniejszego postępowania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w utrzymanej zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł., działając wstecz, odmówił skarżącemu prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci od 1 grudnia 2020 r., powołując się na zmianę sytuacji rodzinnej wynikającą z okoliczności opuszczenia przez żonę skarżącego wraz z dziećmi dotychczasowego wspólnego miejsca zamieszkania. Zdaniem sądu, działanie to ze względu na wsteczny charakter, nie znajduje oparcia w przepisach u.p.p.w.d. w zakresie, w jakim prawo do świadczenia wychowawczego zostało już wcześniej skonsumowane. Z powyższych względów sąd stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu prawa materialnego art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że okoliczności towarzyszące opuszczeniu przez żonę skarżącego wraz z dziećmi dotychczasowego wspólnego miejsca zamieszkania mogą stanowić mogą przedmiot rozważań organu administracji w postępowaniu o uznanie pobranych świadczeń za nienależnie pobrane. W tym też postępowaniu ocenie organu administracji winny podlegać wskazywane przez skarżącego okoliczności i dowody, w tym zawiadomienie o wszczęciu dochodzenia o przestępstwo określone w art. 211 k.k. w sprawie uprowadzenia rodzicielskiego z [...] r., sygn. akt [...]. dc