II GW 41/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 27 kwietnia 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bielska-Białej a Prezydentem Miasta Białegostoku w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Białegostoku jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Pismem z 27 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Bielska-Białej (dalej: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bielska-Białej a Prezydentem Miasta Białegostoku w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla X.Y. Wnioskodawca wskazał, że 25 lutego 2021 r. X.Y. przebywający od 20 lutego 2021 r. w Ośrodku Readaptacyjnym Fundacji [...] w Bielsku-Białej zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Ww. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Ostatnio do 1998 r. był zameldowany na pobyt stały w Białymstoku przy ul.[...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej uznał, że gminą właściwą do wydania decyzji jest Białystok, w związku z czym skierował sprawę do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Białymstoku zwrócił podanie wnioskodawcy. Zdaniem wnioskodawcy, w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.) tj. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, ustala się z uwzględnieniem art. 21 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.). W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decyduje czynnik zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Fakt meldunku może potwierdzić, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Wnioskodawca uznał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika aby Miasto Bielsko-Biała było kiedykolwiek miejscem zamieszkania X.Y. Ostatnim udokumentowanym miejscem jego zamieszkania był Białystok, co potwierdza jego ostatnie zameldowanie na pobyt stały przy ul. [...] do 1998 r. (wymeldowany przez matkę). Ponadto, ww. leczył się w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] od 29 grudnia 2000 r. do 11 stycznia 2021 r. i od 21 stycznia 2021 r do 19 lutego 2021 r. wskazując jako miejsce zamieszkania Białystok ul. [...]. Korzystał także z pomocy społecznej w Białymstoku. Prezydent Miasta Białegostoku pismem z 23 czerwca 2021 r. - stanowiącym odpowiedź na wniosek - wniósł o wskazanie, że do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla ww. świadczeniobiorcy właściwy jest Prezydent Miasta Bielsko-Biała. Organ argumentował, że w przypadku wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych nie ma zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.). Powołany przez wnioskodawcę art. 21 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że dopiero jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - właściwość organu ustala się według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Wskazany świadczeniobiorca posiada miejsce pobytu na terenie kraju – Ośrodek Readaptacyjny Fundacji [...], ul. [...] w Bielsku Białej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego w przedstawionym powyżej tego rozumieniu, było to, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Bielska-Białej Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi. Organ ten, a mianowicie Prezydent Miasta Białegostoku również uznał się za niewłaściwy. W związku z tym Prezydent Miasta Bielsko-Białej wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc jednocześnie o wskazanie Prezydenta Miasta Białegostoku, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku X.Y. z 25 lutego 2021 r. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (Prezydenta, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., wnioskodawca trafnie przyjął, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnie miejsce zamieszkania świadceniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, było w Białymstoku, ul. [...]. W świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku X.Y. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Białegostoku, albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania ww. – a tym właśnie kryterium odnośnie do właściwości organu, ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prawa – jest Białystok, ul. [...]. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.