II GZ 266/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. M., R. M., J. M., A. B., G. B., A. B. i M. B. na postanowienie zawarte w punkcie V wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 184/20 w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze A. M., R. M., J. M., A. B., G. B., A. B. i M. B. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego postanawia: oddalić zażalenie. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 184/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. M., R. M., J. M., A. B., G. B., A. B. i M. B. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w punkcie pierwszym (I) zobowiązał Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpoznania wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w punkcie drugim (II) stwierdził, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności, w punkcie trzecim (III) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym (IV) wymierzył Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 1000 zł, i w punkcie piątym (V), zasądził od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących A. M., R. M., J. M., A. B., G. B., A. B. i M. B. kwotę po 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania Sąd wskazał art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że ustalając wysokość kosztów i orzekając w pkt V sentencji wyroku, wziął pod uwagę, że skarżący są współuczestnikami formalnymi sporu, zatem do zwrotu kosztów na ich rzecz znajdzie zastosowanie art. 202 § 1 p.p.s.a., nakazujący zwrot kosztów odpowiednio do udziału w sprawie. Stąd też Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania odrębnie na rzecz każdego ze skarżących. Uwzględnił przy tym uiszczone w sprawie wpisy od skarg w kwocie po 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego (powiększone o opłatę od pełnomocnictwa). Przy czym w przypadku tych ostatnich dokonał ich miarkowania na podstawie art. 206 p.p.s.a., uznając, że zasadne jest przyznanie ich w kwocie 240 zł na rzecz każdego ze skarżących. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 206 p.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w tym przepisie, jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, istnienie wątpliwości, czy rzeczywiście intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. postanowienie NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt I OZ 930/16, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). W niniejszej sprawie, stosując ten przepis i dokonując na jego podstawie miarkowania kosztów zastępstwa procesowego, Sąd stwierdził, że wziął pod uwagę charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, a także jego aktywność w sprawie, uznając w konsekwencji, że nie uzasadniają one przyznania na jego rzecz pełnej stawki za zastępstwo procesowe każdego ze skarżących. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli działający przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący, stwierdzając, że Sąd I instancji zaniżył przysługujące mu koszty procesu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego, to jest art. 206 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż: a) 1/3 wartości minimalnej stawki zastępstwa procesowego, określonej treścią rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, to jest 240,00 zł brutto, 195,12 zł netto, 158,05 zł na rękę (po odtrąceniu podatku dochodowego przy założeniu ponoszenia zerowych kosztów stałych przez pełnomocnika) jest stawką odpowiednio wynagradzającą adwokata za czynność procesową przed Sądem Administracyjnym, w sytuacji gdy mocodawca nie ma możliwości znalezienia pełnomocnika, który obsłuży sprawę związaną z odpowiedzialnością oscylującą wokół wartości przedmiotu sporu w łącznej wysokości 12.000,00 złotych za ww. wynagrodzeniem - co w efekcie prowadzi do pozbawienia strony postępowania prawa do sądu (wyrok stwierdzający przewlekłość stanowi prejudykat w kontekście dalszych roszczeń skarżących wobec organu); b) łączna kwota 3.360,00 zł brutto, 2.731,71 zł netto (po odjęciu podatku VAT), 2.212,69 zł (po odjęciu podatku dochodowego, przy założeniu ponoszenia zerowych kosztów stałych przez pełnomocnika) jest kwotą nadmierną, jako wynagrodzenie pełnomocnika obsługującego sprawę o łącznej wartości przedmiotu sporu w wysokości ponad 12.000,00 zł; c) nakład pracy pełnomocnika sprowadza się do jedynie do napisania w sytuacji, w której pełnomocnik: i) ma obowiązek informowania swoich mocodawców o przebiegu postępowania, możliwych scenariuszach rozwoju sprawy oraz wynikach prowadzonego postępowania; ii) ponosi odpowiedzialność majątkową za prawidłowy przebieg postępowania (wraz ze wzrostem liczby współuczestników formalnych rośnie odpowiedzialność pełnomocnika); iii) ponosi koszty stałe związane z archiwizacją dokumentów (sprzęt biurowy, pracownicy, pomieszania biurowe, serwer itp.); iv) ponosi koszty stałe związane z prowadzeniem działalności (składki ZUS, siedziba, ubezpieczenie, media itp.); v) skarżony wyrok stanowi prejudykat, umożliwiający dochodzenie roszczeń regresowych od Skarbu Państwa; d) ilość postępowań prowadzonych przez pełnomocnika o podobnym charakterze miałaby wpływ na wartość jego usług; powyższe w efekcie doprowadziło do przerzucenia ciężaru finansowego prowadzonego postępowania na stronę wygrywającą postępowanie. Podnosząc te zarzuty skarżący wnieśli o zmianę treści skarżonego postanowienia, to jest poprzez zastąpienie jego dotychczasowego brzmienia, treścią: 1) zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżących kwot po 597,00 złotych tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym po: a) 480,00 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego; b) 100,00 złotych tytułem kosztu opłaty od skargi c) 17,00 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżący wnieśli ponadto o przedstawienie następujących pytań prawnych powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego: "a) Czy współuczestnikom formalnym, o jakich mowa w art. 202 § 1 p.p.s.a. w zw. z treścią art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., reprezentowanym przez tego samego pełnomocnika procesowego, będącego adwokatem przysługuje zwrot kosztów w wysokości odpowiadającej pojedynczej stawce kosztów zastępstwa adwokackiego, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie czy też w wysokości odpowiadającej iloczynowi stawki zastępstwa procesowego, o której wyżej mowa oraz ilości współuczestników formalnych? b) Czy na gruncie przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym w szczególności art. 206 p.p.s.a., możliwe jest w przypadkach współuczestnictwa formalnego rozliczenie kosztów należnych współuczestnikowi przez obniżenie wynagrodzenia pełnomocnika procesowego - poniżej stawki minimalnej przewidzianej w przepisach wykonawczych?" Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl zaś art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Wyjątek od opisanej zasady uregulowany jest w art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis art. 206 p.p.s.a. w przywołanym brzmieniu obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., został zmieniony przez art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). W nowym stanie prawnym uznanie, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części nie jest uzależnione od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Jak wskazuje się w literaturze, w aktualnym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym "uzasadniony przypadek". Pojęcie to daje swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie utrzymano rozwiązanie z obowiązującej do 15 sierpnia 2015 r. regulacji, że taka sytuacja występuje w szczególności, gdy skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter., A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Warszawa 2016, uwaga 4 do art. 206, LEX/el). W literaturze wskazuje się również, że art. 206 p.p.s.a. przyznaje po stronie sądu uznanie, zaś katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia kosztów ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności" (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 774, komentarz do art. 206). W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły między innymi następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. np. postanowienia NSA: z 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; z 15 września 2020 r., sygn. akt I GZ 198/20; z 25 września 2020 r., sygn. akt I GZ 240/20 oraz wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16, z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II GZ 9/21; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., to obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. op. cit.). Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczbę stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, a także tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 519/19 oraz wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 208/20). Warunkiem prawidłowego zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 206 p.p.s.a. jest zatem wskazanie, dlaczego sąd uznał, że zachodzi przypadek uzasadniający zasądzenie jedynie części kosztów. Intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w przypadku uwzględnienia jej skargi, jednakże w razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11). Ponieważ każdorazowe zastosowanie art. 206 p.p.s.a. ma charakter wyjątku od zasady ogólnej, musi być starannie, szczegółowo uzasadnione przez sąd pierwszej instancji, aby umożliwić kontrolę jego rozumowania stronom i – w przypadku wniesienia środka zaskarżenia – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. A zatem w postępowaniu zażaleniowym kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowania przez sąd pierwszej instancji art. 206 p.p.s.a. polega na weryfikacji, czy sąd nie przekroczył granic uznania, jakie przyznaje mu art. 206 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał w niniejszej sprawie, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, jego aktywność w sprawie. Poza tym, w niniejszej sprawie Sąd I instancji postanowieniem z dnia 30 grudnia 2020 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia siedem spraw dotyczących tego samego postępowania przed organem z udziałem tego samego profesjonalnego pełnomocnika. W ocenie NSA, powyższe uzasadnienie przez WSA w Warszawie rozstrzygnięcia o kosztach spełnia wymóg przekonującego uzasadnienia, dlaczego zdaniem sądu w tej sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. Zastosowanie przez Sąd I instancji art. 206 p.p.s.a. mieściło się w granicach uznania sędziowskiego. Z tego powodu należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zarzucanego zażaleniem naruszenia art. 206 p.p.s.a. Wbrew wywodom zażalenia, niniejsza sprawa sądowoadministracyjna nie ma wartości przedmiotu zaskarżenia w wysokości 12.000 zł. Przedmiotem tej sprawy była bezczynność organu. W takiej sytuacji prawodawca określił, że minimalne wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem za reprezentowanie strony w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym wynosi 480 zł (vide § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie). Jednakże przepis art. 206 p.p.s.a., jako przepis aktu wyższego rzędu, umożliwia sądowi administracyjnemu miarkowanie kosztów postępowania wynikających z regulacji zawartych w rozporządzeniu – w niniejszej sprawie - w sprawie opłat za czynności adwokackie. Skoro z treści art. 206 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że sąd może nawet w całości odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (a więc nie przyznać stronie żadnych kosztów), to tym bardziej uzasadniona jest teza, że może stronie przyznać koszty w kwocie niższej niż przewidziane w rozporządzeniu stawki minimalne (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GZ 1255/16). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przedstawienie powiększonemu składowi orzekającemu Naczelnego Sądu Administracyjnego proponowanych zagadnień prawnych. Możliwość zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 206 p.p.s.a. dotyczącego miarkowania kosztów postępowania nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejsze zażalenie. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zgodne z prawem było orzeczenie Sądu I instancji o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżących w kwocie 240 zł. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa orzekając w pkt V wyroku o zasądzeniu kosztów w wysokości po 357 zł dla każdego ze skarżących, tj. 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 240 zł kosztów pełnomocnika skarżących i 17 zł tytułem opłaty skarbowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.