III SA/Po 443/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 02 września 2021 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] wykreślił [...] sp. z o.o. w [...] z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego od wyżej wskazanej decyzji, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. [...] sp. z o.o. w [...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 2019 r., na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako K.p.a.); nadto wniosła o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na prawdopodobieństwo, iż jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (art. 159 § 1 K.p.a.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zakwestionowana decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia niepodpisanego odwołania. Spółka zaznaczyła, że nie zgadzając się z decyzją organu I instancji wniosła odwołanie, które jednak nie zostało podpisane przez żadną z osób uprawnionych do reprezentowania spółki. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 157 § 1, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji własnej z [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że jego zadaniem jest zbadanie zaskarżonej decyzji w granicach przesłanek wymienionych w art. 156 K.p.a., orzekający w tym trybie organ administracji publicznej, posiada uprawnienia do rozstrzygnięcia wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji) przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie wchodząc przy tym w istotę sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa, zaś jego celem jest bezsporne ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § K.p.a. Organ uznał, że zaskarżona decyzja z [...] grudnia 2019 r., choć wydana z naruszeniem prawa, nie stanowi jednak przejawu kwalifikowanego naruszenia prawa, dokonanego w warunkach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Jak wskazano, w rozpatrywanej sprawie w istocie mamy do czynienia z sytuacją w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło i zakończyło postępowanie odwoławcze w oparciu o odwołanie, na którym brakuje podpisu osoby wnoszącej odwołanie. Odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania, tj. [...] sp. z o.o. w [...]. Pod odwołaniem znajduje się imię i nazwisko oraz funkcja osoby wnoszącej: B. K. - członek zarządu. Zgodnie z informacją zamieszczoną w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS nr [...]) do składania oświadczeń w imieniu Spółki jest upoważniony każdy z członków zarządu samodzielnie. Pod odwołaniem brakuje podpisu osoby wnoszącej odwołanie, a organ odwoławczy nie wezwał strony odwołującej się do uzupełnienia - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - braku formalnego odwołania poprzez złożenie podpisu. Organ ocenił, że w przedstawionym stanie faktycznym organ odwoławczy rażąco naruszył przepisy: art. 63 § 3 oraz art. 64 § 2 K.p.a. Jednakże, jak wskazano, tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Zasada ochrony trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikająca z art. 16 § 1 K.p.a. doznała wzmocnienia od dnia [...] czerwca 2017 r. poprzez przydanie decyzji ostatecznej, która nie została zaskarżona do sądu (powszechnego lub administracyjnego), przymiotu prawomocności (art. 16 § 3 K.p.a.). SKO zgodziło się z wnioskodawcą, że jedyną przesłanką nieważności, która może być w sposób adekwatny odniesiona do zakwestionowanej decyzji jest przesłanka rażącego naruszanie prawa, wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednak zdaniem SKO, samo oczywiste naruszenie konkretnego przepisu - tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku - nie wypełnia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Dalej wskazano, że jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14, Lex nr 1987244; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 2068/18, Lex nr 3070955; wyrok NSA z 09 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14, Lex nr 2119359; wyrok NSA z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, Lex nr 824448; wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., II OSK 636/20, Lex nr 3053848). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. (por. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., I OSK 1383/19, Lex nr 3056312; wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r., II OSK 996/10; wyrok NSA z 08 lipca 2010 r., I OSK 170/10; wyrok NSA z 08 września 2008 r., II GSK 1061/08). Celem art. 63 § 3 K.p.a. jest indywidualizacja strony wnoszącej podanie i potwierdzenie jej tożsamości. Ten cel został zasadniczo osiągnięty, bowiem w piśmie odwoławczym wskazano pełną nazwę i adres skarżącej Spółki oraz imię, nazwisko i funkcję osoby wnoszącej odwołanie w imieniu Spółki. Organ zwrócił również uwagę, że spółka już w toku postępowania przed Marszałkiem Województwa [...] sprzeciwiała się podnoszonym przez organ I instancji argumentom i projektowanej decyzji, o czym świadczy pismo spółki z [...] sierpnia 2019 r. Pismo to zostało podpisane przez członków zarządu, w tym przez B. K.. Zdaniem organu zatem, nie można przyjąć, jakoby postępowanie odwoławcze zostało podjęte z urzędu, bez wiedzy i inicjatywny spółki. Ponadto, jak wyjaśniono, rozważenia wymaga również kolejna przesłanka warunkująca zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Chodzi o skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Powinny to być skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Sprawa, którą rozstrzygało SKO dotyczy prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej na runku pracy. Poszukiwanie pracowników do pracy tymczasowej i pośrednictwo pracy zostało uregulowane w celu ochrony pracowników, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Jednym z zadań agencji zatrudnienia jest udzielanie pomocy osobom w uzyskaniu odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz pracodawcom w pozyskaniu pracowników o poszukiwanych kwalifikacjach zawodowych. Jest to działalność wymagająca zaufania publicznego, dlatego prowadzony jest rejestr agencji zatrudnienia. Ustawodawca szczegółowo uregulował przypadki odmowy wpisu do rejestru oraz wykreślenia z rejestru (art. 18l i art. 18m ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Obie decyzje wydane w sprawie mają za przedmiot ochronę zaufania pracowników i pracodawców do usług świadczonych przez agencję zatrudnienia. Na mocy wymienionych decyzji doszło do wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia podmiotu, który naruszył warunki funkcjonowania poprzez wykonywanie przez członka zarządu Spółki działalności regulowanej bez zezwolenia. Zdaniem SKO, nie można zarzucić decyzji z [...] grudnia 2019 r., że jej skutki społeczne i gospodarcze nie są możliwe do zaakceptowania, jako skutki aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dla zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu można rozsądnie przyjąć, że naruszenie przepisów proceduralnych art. 63 § 3 oraz art. 64 § 2 K.p.a. ma mniejszą wagę w porównaniu z konsekwencjami wynikającymi z unieważnienia decyzji z [...] grudnia 2019 r. SKO oceniło, że z trzech przesłanek, które powinny wystąpić łącznie, aby stwierdzić naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpiła tylko jedna przesłanka w postaci oczywistego naruszenia dwóch przepisów. [...] sp. z o.o. w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązania organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2019 r. – w trybie art. 145 § 1 P.p.s.a., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana wskutek rozpatrzenia niepodpisanego odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2020 r. nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 2019 r. Istota sporu miedzy stronami sprowadza się wyłącznie do oceny, czy rozpoznanie sprawy i wydanie aktu przez organ wyższego stopnia, na skutek odwołania które nie zostało podpisane, co nie jest sporne, stanowi rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, zgodnie przyjmuje się, że podanie (odwołanie) bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 K.p.a. wymogów, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in., wyroki: WSA w Poznaniu z 08 listopada 2013 r., II SA/Po 875/13; WSA w Gdańsku z 25 lipca 2012 r., II SA/Gd 215/12; WSA w Białymstoku z 12 lutego 2009 r., II SA/Bk 694/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej NSA, dalej jako CBOSA). Zgodnie z art. 63 § 1 K.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia [...] lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 670). W myśl natomiast art. 63 § 3 K.p.a., podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Stosownie do art. 64 § 1-2 K.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Stwierdzić zatem należy, że z art. 63 § 3 K.p.a. wyraźnie wynika, że podanie (odwołanie) wniesione pisemnie winno być podpisane przez wnoszącego (tu: osobę uprawnioną do reprezentowania spółki), przez co należy rozumieć umieszczenie własnoręcznego podpisu przez tę osobę pod treścią takiego dokumentu. Tak wniesione odwołanie, pozbawione odręcznego podpisu, a więc niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 K.p.a., nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 K.p.a., a jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią wskazanie co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. jak w punkcie drugim sentencji wyroku.