II SA/Wa 257/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec M.B. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: M.B. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, a po pozytywnej weryfikacji i przyjęciu do służby w Policji rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Zaznaczył, że służbę w latach 1990-2007 pełnił rzetelnie i był za nią wielokrotnie nagradzany. Nigdy nie był karany i został odznaczony w 2001 r. Brązowym Krzyżem Zasługi, a w 2004 r. Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". Podkreślił również, że uczestnicząc w tzw. "realizacjach spraw" niejednokrotnie brał udział w czynnościach w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu i z tego tytułu uzyskał wzrost emerytury o 0,5 % za każdy rok, łącznie 10 lat służby . Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec M.B. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Na skutek złożonego przez M.B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższa decyzją została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2570/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił, że organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że niespełna trzyletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie jest służą krótkotrwałą. Nie wyjaśnił jakim kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy prawie 20-letnej służby skarżącego, 2 lata i 4 miesiące służby na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. W ocenie Sądu, organ z tego zadania wywiązał się w sposób, który uzasadnia postawione mu zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) i prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). Ponadto, Minister dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego przekroczył granice uznania administracyjnego, w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił wystarczająco powodów, dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa). W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ, aby w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy ponownie ustalił istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokonał raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponadto, Minister jest zobowiązany uzasadnić, dlaczego służba byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy, ma lub nie ma charakteru krótkotrwałego. Organ musi też rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", okoliczności podniesione przez M.B. we wniosku o wydanie decyzji, dotyczące jego służby w demokratycznej Polsce (w tym otrzymane wyróżnienia i nagrody - m. in. Brązowy Krzyż Zasługi), mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec M.B. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] lutego 1990 r., czyli 2 lata, 4 miesiące i 26 dni. W sprawie ustalono natomiast, że całkowity okres służby ww. wynosi 19 lat, 5 miesięcy i 13 dni, tj. od 16 września 1987 r. do [...] lutego 2007 r., (do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej, który trwał 1 rok, 11 miesięcy i 16 dni). Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] listopada 2017 r. oraz za pismem z dnia [...] września 2020 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby M.B. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Wymieniony był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym. W przekazanych materiałach brak jest jednocześnie informacji o wymierzonych wobec wnioskodawcy karach dyscyplinarnych, a także o wykonywaniu przez niego obowiązków służbowych z narażeniem jego zdrowia i życia. Minister podał też, że Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy i funkcyjny do uposażenia, wyróżniano nagrodami pieniężnymi, awansowano go w stopniu służbowym oraz pozytywnie opiniowano. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskodawcy karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział M.B. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia, jednak podkreślono, że charakter zadań wykonywanych w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji. Następnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. ([...]), stanowiącym odpowiedź na prośbę Ministra o stanowisko w zakresie zasadności zrewidowania poprzedniego stanowiska w kontekście pisma strony z dnia [...] lutego 2018 r. Komendant Główny Policji przekazał uzupełnioną informację dotyczącą przebiegu służby w zakresie poz. "7. Nadane ordery/odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe", w której wskazano, że M.B. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". Ponadto uzupełniono informacje pod poz. "11. Zaświadczenia uprawniające do podwyższania emerytury", gdzie stwierdzono wystawienie ww. zaświadczenia potwierdzającego, że w latach 1991, 1992, 1995-2001 i 2005 wykonywał co najmniej 6 razy w ciągu każdego roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Powyższe znalazło także potwierdzenie w dokumentacji Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA (tabela zawierająca wysługę). Dalej Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Podkreślił, że przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszy rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego Analizując pierwszą z powyższych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Organ zaznaczył jednocześnie, że przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej). W tym kontekście (odwołując się do materiałów z prac komisji sejmowych) wskazał, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa. Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister podniósł, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. W ocenie organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19. Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że całkowity okres pełnionej przez M.B. służby wynosi 19 lat, 5 miesięcy i 13 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, to okres 2 lat, 4 miesięcy i 26 dni, co stanowi około 12% ogółu służby. W ocenie Ministra, ponad dwuletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, ani epizodycznego i z całą pewnością wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zatem, w ocenie organu, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Na poparcie powyższej tezy organ przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 424/19. Minister wyjaśnił też, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez M.B. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, uznając tym samym, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednak, w ocenie Ministra, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), pozwala bowiem na domniemanie, że wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Organ podkreślił, że rozpoczęcie przez M.B. służby w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy oraz z chęci podjęcia jej przez samego zainteresowanego, ponieważ sam złożył prośbę o przyjęcie do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] (zob. prośba z dnia [...] sierpnia 1987 r.). Dodatkowo w "Opinii Polecającej" z dnia [...] sierpnia 1987 r. wskazano, że strona: "(...) Akceptuje politykę władz państwowych w zakresie przemian społeczno-politycznych i gospodarczych zachodzących w kraju (...). Poza tym wnioskodawca ukończył Kurs Szkolenia Politycznego Funkcjonariuszy Resortu Spraw Wewnętrznych w pierwszym roku służby przygotowawczej (zob. zaświadczenie z dnia [...] lutego 1988 r.) oraz Kurs Specjalistyczny Pionu Paszportów (zob. zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1988 r.). Dodatkowo z dokumentacji sprawy wynika, że M.B. był mianowany na wyższy stopień Milicji Obywatelskiej, (zob. wniosek personalny z dnia [...] czerwca 1988 r.), ponieważ ukończył Kurs Podoficerski oraz awansował na stanowiska służbowe w strukturach Służby Bezpieczeństwa (zob. wniosek personalny z dnia [...] listopada 1988 r. oraz notatkę z przebiegu służby). Zdaniem organu, powyższe wskazuje na dążenie przez ww. do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowej "organizacji", a także świadczy, że nie był szeregowym pracownikiem, lecz wiązano z nim konkretne plany i inwestowano w niego środki finansowe. Zatem organ uznał, że z pewnością nie można mówić o braku świadomości strony co do charakteru struktur, do których przynależała i apanaży uzyskiwanych przez byłego funkcjonariusza z tego tytułu. Przedmiotowa postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, a także pozostawania w ich ramach przez prawie dwa i pół roku, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. W konsekwencji organ przyjął, że wnioskodawca był funkcjonariuszem wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa i tym samym należy domniemywać, że był bardzo zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków w okresie służby w Służbie Bezpieczeństwa, nie traktował ich jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem. Organ zaznaczył ponadto, że zawarte w uzasadnieniu wnioskodawcy argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazanie na otrzymanie przez niego nagród pieniężnych, odznaczeń państwowych i resortowych oraz pochwał i podziękowań za niebywałe wyniki w służbie, podkreślenie pełnej dyspozycyjności, dużej odpowiedzialności za realizowane zadania, nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowej sprawie, w kontekście postawy M.B. w trakcie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko wynikające z całokształtu zebranego materiału dowodowego, Minister uznał za bezprzedmiotowe przeprowadzenie wnioskowanych przez M.B. dowodów z załączonych do wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. dokumentów, tj. wydruku z ZER dotyczącej wysługi emerytalnej na dzień 1 stycznia 2017 r., kopii zaświadczeń, legitymacji i notatki dokumentującej przebieg służby przed 1990 r. oraz kopii wniosku i opinii komisji weryfikacyjnej z dnia [...] lipca 1990 r., w szczególności dotyczącej rzetelności pełnionej przez wnioskującego służby po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia. Organ zaznaczył przy tym, że nie zakwestionował wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ stwierdził również, że osiągnięcia odnotowane przez wnioskodawcę po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na uznanie. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.B. wniósł o uchylenie ww. decyzji oraz o zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c tej ustawy. W skardze zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. wobec art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym tymi przepisami tj. uzasadnienia, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że analiza przeprowadzona przez organ wydający decyzję pełna jest domniemań i "swobodnej" interpretacji, która zafałszowuje fakty i pozwala organowi wydającemu decyzję na swobodną i wygodną dla siebie interpretację faktów ujętych w treści dokumentów. Sposób przekazania i interpretacja przekazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w znaczny sposób zakłamuje okres jego służby określanej jako służba na rzecz państwa totalitarnego. Skarżący podkreślił, że opinia polecająca go do pracy w Referacie [...] i w resorcie MSW i wpis "Akceptuje politykę władz państwowych w zakresie przemian społeczno-politycznych i gospodarczych zachodzących w kraju" był standardowym określeniem używanym w tym okresie przy sporządzaniu opinii, wniosków o podwyższenie stanowiska, wniosków o awans. Skarżący wyjaśnił też, że świadectwo ukończenia kursu szkolenia politycznego funkcjonariuszy resortu spraw wewnętrznych było z kolei potwierdzeniem uczestnictwa w kursie, który każdy funkcjonariusz musiał ukończyć. Natomiast dokonana w zaskarżonej decyzji ocena awansu w stopniu służbowym ze stopnia starszego szeregowego na kaprala (czyli o jeden stopień), ukończenia kursu podoficerskiego oraz ukończenia kursu specjalistycznego pionu paszportów, wskazuje na nieznajomość realiów ówczesnych czasów, a styl i uzasadnienie interpretacji dokumentów przypomina styl działaczy partyjnych z lat bezpośrednio po II wojnie światowej. Skarżący zarzucił jednocześnie, że rozpoznający sprawę nie zadał sobie trudu, by potwierdzić, że skarżący nigdy nie był członkiem PZPR, ani nawet kandydatem na członka tej partii. Podkreślił natomiast, że w 1990 r., gdy przechodził do służby w Policji, był jeszcze funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, a do służby stałej przeszedł już jako policjant. Skarżący zarzucił nadto, że Minister nie zastosował się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. i nie dokonał rzetelnej oceny spełnienia przez niego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie uzasadnił dlaczego jego służba na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 15b ustawy, ma lub nie ma charakteru krótkotrwałego. Ponadto, w ocenie skarżącego, w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r., nowelizującej ustawę zaopatrzeniową, wbrew wielu opiniom, wprowadzono do treści art. 8a ust. 1 wyrażenia niedookreślone, takie jak: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Skarżący wyjaśnił, że są to tzw. klauzule generalne, które nie powinny być stosowane w prawie ubezpieczeń społecznych, na co wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie Sąd Najwyższy, stwierdzając, że przepisy ubezpieczeniowe są odrębną dziedziną prawa i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Powinny być przestrzegane w jednakowy sposób wobec wszystkich podmiotów, co wyklucza stosowanie ww. klauzul generalnych. Skarżący stwierdził zatem, że treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Sądu Najwyższego, a to oznacza, że skarżona decyzja Ministra została podjęta w ramach tzw. "uznania administracyjnego", w oparciu o skrajnie ułomną podstawę prawną. Skarżący zgłosił również wątpliwości, co do zachowania w postępowaniu z jego wniosku zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., tj. dokładność wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Skarżący poddał również w wątpliwość prawidłowość zastosowania w postępowaniu zasady wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. stwierdzając, że nie został powiadomiony o tym, czy Instytut Pamięci Narodowej przesłał dodatkowe dokumenty dotyczące jego służby na wezwanie organu z dnia [...] września 2020 r., a jeśli tak, to nie został on z nimi zaznajomiony. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec M.B. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Decyzja ta została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2570/19. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec M.B. przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zarzucił, że organ nie wyjaśnił jakim kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy prawie 20-letnej służby skarżącego, 2 lata i 4 miesiące służby na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. W ocenie Sądu, organ z tego zadania wywiązał się w sposób, który uzasadnia postawione mu zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) i prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). Ponadto, organ dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego przekroczył granice uznania administracyjnego, w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił wystarczająco powodów, dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ jest zobowiązany uzasadnić, dlaczego służba byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy, ma lub nie ma charakteru krótkotrwałego. Organ musi też rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", okoliczności podniesione przez M. B. we wniosku o wydanie decyzji, dotyczące jego służby w demokratycznej Polsce (w tym otrzymane wyróżnienia i nagrody - m. in. Brązowy Krzyż Zasługi), mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę związany był treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2570/19. W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 P.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis organ, pomimo zobowiązania Sądu, nie rozważył w sposób wnikliwy wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył reguły procesowe wymienione w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia zaś wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 K.p.a. Przede wszystkim, wbrew zaleceniom Sądu, organ nie dokonał przekonującej oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 4 miesięcy, a całkowity okres jego służby wynosi prawie 20 lat. Tym samym przepracował tylko 12% swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego państwa, Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ stwierdził jedynie, że ponad dwuletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okres, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego. Organ zaznaczył przy tym, że skoro skarżący pełnił przez ww. okres służbę na rzecz totalitarnego państwa to z całą pewnością pozwoliło mu to dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem. W ocenie Sądu, argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. za krótkotrwałą nie może być bezpodstawne twierdzenie organu, że skarżący w tym czasie "z całą pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem". Nie jest to bowiem kryterium oceny czasu trwania służby niezależnie od tego, że organ owej "specyfiki" i "charakteru" zadań w ogóle nie analizował. Organ nadal nie wyjaśnił zatem na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów uznał, że ww. okres 2 lat, 4 miesięcy i 26 dni służby w Służbie Bezpieczeństwa, obejmujący tym czasookresem także okres służby na stanowisku referenta w Referacie [...] w K., nie może być uznany za krótkotrwały, zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie prawie 20 lat okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych. Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA). W uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, aby organ - stosownie do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 17 czerwca 2020 r. - poddał wnikliwej analizie przebieg służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dokonując takiej oceny organ skoncentrował się na analizie przebiegu służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. przywołując wybiórczo informacje z akt osobowych o sygn. [...]. Jednocześnie organ w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do przebiegu służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r. w świetle ww. przesłanki. Organ stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na uznanie. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt służby, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego z art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy. W sytuacji, gdy organ nie zakwestionował faktu, że skarżący pełnił służbę po dniu 12 września 1989 r. sumiennie i rzetelnie, był awansowany i nagradzany, przez okres 10 lat pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (za co uzyskał podwyższone świadczenie emerytalne), został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant", to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 wyjaśnił, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20. W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r.: sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19; I OSK 1464/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA). Należy więc przyjąć, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma w orzecznictwie sądów administracyjnych charakter ugruntowany. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. oraz z niniejszego wyroku. Dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do kryterium "rzetelnego pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.". Powinien również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście służby przed 31 lipca 1990 r. biorąc pod uwagę charakter zadań wykonywanych przez skarżącego. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej prawie 20-letniej służby skarżącego, dokonana stosownie do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2020 r. została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Odnośnie natomiast zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w określonym terminie decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ww. ustawy Sąd wyjaśnia, iż przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach, w których rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.