I OSK 2303/21

Dnia 22 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 września 2021 r. sygn. II SA/Ol 363/21 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 września 2021 r., II SA/Ol 363/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. T. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...] T., gmina O., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 6,86 ha, przez zezwolenie E.S.A. w G. na założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji I.–I. W.– O.–O.W.–słup [...] (B.) w postaci przewodów WN o długości przewodów skrajnych 130,1 m i 130,2 m oraz jednego stanowiska słupowego (w miejscu obecnie istniejącego) zajmującego powierzchnię 18,4 m2 oraz funkcjonowanie tej linii w pasie technologicznym o łącznej powierzchni 0,1613 ha i szerokości od 12,3 m do 12,4 m, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Starosty O. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący M. T., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n. i w konsekwencji tego niewłaściwe zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na: 1) uznaniu, że zakładanie i przeprowadzenie, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., to nie tylko te czynności ale również î inne czynności wykonywane w ramach posiadania czynnego prawa służebności przesytu, a zgoda, o której w tym przepisie mowa, to zgoda nie tylko na to zakładanie i to przeprowadzenie ale również zgoda na obciążenie ograniczonym prawem rzeczowym nieruchomości mimo, iż treść tego przepisu prawa żadnym użytym w niej wyrażeniem nie nawiązuje ani nie odsyła do ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu i nie uzależnia wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości od braku zgody na ustanowienie tego prawa, tylko uzależnia wydanie tej decyzji od braku zgody na wymienione w tym przepisie zakładanie i przeprowadzenie, czyli zgody umożliwiającej realizację na nieruchomości celu publicznego będącego tym zakładaniem i tym przeprowadzeniem, a nie zgody prowadzącej do nabycia przez podmiot realizujący ten cel ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości w postaci służebności przesyłu; 2) uznaniu, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. mogą przybierać postać negocjacji nakierowanych na ustanowienie służebności przesytu, czyli uznaniu, że rokowania te mogą wychodzić poza statuowany ust. 1 tego artykułu przedmiot zgody, a tym samym obejmować zgodę na korzystanie z nieruchomości ponad określone w nim zakładanie i przeprowadzenie, i obejmować również zobowiązanie się do znoszenia tego dodatkowego korzystania mimo, iż treść ust. 3 jest ściśle powiązana z treścią ust. 1, w którym nie ma mowy o ograniczonym prawie rzeczowym i właściwej dla niego służebności czynnej (po stronie realizującego cel publiczny) i biernej (po stronie właściciela nieruchomości), treść tego przepisu mówi wyraźnie tylko wyłącznie o pracach polegających na zakładaniu i przeprowadzeniu, a nie o innych dodatkowych czynnościach, czy też uprawnieniach albo obowiązkach; co doprowadziło do: 3) przyjęcia za prawidłowe wydania przez organy administracji obu instancji decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w warunkach: a) odmowy przez skarżącego obciążenia jego nieruchomości służebnością przesyłu na rzecz wnioskodawcy, którego własność stanowią istniejące na tej nieruchomości urządzenia służące do doprowadzania î odprowadzania energii elektrycznej, a nie niewyrażenia przez skarżącego zgody na zakładanie i przeprowadzenie na jego nieruchomości przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej mimo, iż art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w przypadku odmowy zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu dla istniejących urządzeń o treści umożliwiającej ich przebudowę, gdyż art. 124 ust. 1 u.g.n. daje możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości tylko w przypadku braku zgody na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, w tym również w ramach przebudowy istniejących na nieruchomości takich przewodów i urządzeń, ale tylko istniejących tam legalnie z uwagi na to, iż przepis ten nie służy do legalizacji tego typu przewodów urządzeń pozostających nielegalnie na nieruchomości; b) nieprzeprowadzenia ze skarżącym rokowań nakierowanych na określoną w art. 124 ust. 1 u.g.n. jego zgodę, tylko przeprowadzenia z nim negocjacji nakierowanych na ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego na jego nieruchomości, którego to ustanowienie nie jest niezbędne dla realizacji celu publicznego polegającego na zakładaniu i przeprowadzeniu na nieruchomości skarżącego przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, czyli w warunkach niedołączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzonych ze skarżącym rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. mimo, iż dołączenie do wniosku tych dokumentów nie tylko uzależnia wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, ale stosownie do treści tego przepisu uzależnia wszczęcie postępowania w sprawie wydania takiej decyzji; 4) przyjęcia za prawidłowe orzeczenie sformułowane przez organ I instancji i utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, które nie tylko zezwala wnioskującemu o ograniczenie (realizującemu cel publiczny) na zakładanie i przeprowadzenie, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. ale oprócz tego określa pas technologiczny o cechach pasa służebności przesyłu, które to określenie tworzy między skarżącym a beneficjentem ograniczenia relacje typowe dla obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym w postaci tej służebności, tj. przyjęcia za prawidłowe orzeczenia, które oprócz tego, że zezwala na zakładanie i przeprowadzenie w określonym miejscu przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej – ograniczając w ten sposób korzystanie ż nieruchomości skarżącego, to dodatkowo także wyznacza w otoczeniu tego miejsca obszar indywidualnej strefy technicznej – ograniczając w ten sposób korzystanie z nieruchomości skarżącego także na potrzeby inne niż zakładanie i przeprowadzenie mimo, iż art. 124 ust. 1 u.g.n. daje możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości tylko na potrzeby rzeczonego zakładania i przeprowadzenia, a nie na potrzeby obsługi i eksploatacji infrastruktury będącej przedmiotem tego zakładania i przeprowadzenia, czy też dla odziaływania tej infrastruktury. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na ww. decyzję Wojewody W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę zarzutów kasacji wypada rozpocząć od wskazania, iż przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. pozwala organowi administracji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Owe zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest także ciągłe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej (vide: P.Wojciechowski [w:] P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 124). Nietrafnie zatem autor kasacji dopatruje się naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w możliwości wykonywania przez inwestora obsługi i prowadzenia eksploatacji linii elektroenergetycznej zrealizowanej w ramach udzielonego zezwolenia. Powyższy przepis stanowi wszak o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości. Ugruntowane jest natomiast stanowisko, iż zakres tego ograniczenia nie powinien przekraczać minimum niezbędnego do wykonania danej inwestycji. Z tego też względu zakres tego ograniczenia musi być ściśle określony w decyzji o zezwoleniu na korzystanie, co znaczy, że decyzja powinna jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji i zakres przestrzenny ograniczenia władztwa niezbędny do wykonania danej inwestycji oraz zgodny z rozwiązaniami planistycznymi podjętymi na etapie lokalizowania przebiegu tej inwestycji (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uwagi do art. 124; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., I OSK 23/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tej sytuacji nie stanowi także naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. samo określenie w toku postępowania administracyjnego wielkości pasa technologicznego, wskazującego na dopuszczalny obszar ograniczenia władztwa nad nieruchomością, niezbędny do wykonania przedmiotowej inwestycji i jej dalszego funkcjonowania. Nietrafne są zatem sformułowane w powyższym zakresie zarzuty naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie można także potwierdzić trafności zarzutu naruszenia powyższego przepisu w kontekście argumentacji tyczącej ustanowienia służebności przesyłu. Żadne z rozstrzygnięć podjętych w badanej sprawie nie wskazuje na możliwość ustanowienia powyższego ograniczonego prawa do gruntu, w szczególności zaskarżona decyzja nie stanowi zgody organu na obciążenie przedmiotowej nieruchomości służebnością przesyłu. Zresztą zgoda organu administracji w tym zakresie nie jest wymagana przez przepisy prawa. Przepisy odnoszące się ustanowienia służebności przesyłu wyraźnie wskazują, iż podstawowym sposobem jej ustanowienia jest umowa pomiędzy właścicielem nieruchomości i przedsiębiorcą. Z tego tytułu właściciel nieruchomości może domagać się odpowiedniego wynagrodzenia. Natomiast w razie braku porozumienia, roszczenie do sądu powszechnego o ustanowienie służebności przesyłu przysługuje zarówno właścicielowi nieruchomości jak i przedsiębiorcy (art. 3052 k.c. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. wypada generalnie wskazać, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 u.g.n.). Ten sam schemat realizują regulacje prawne tyczące ograniczenia korzystania z nieruchomości w warunkach art. 124 u.g.n. Realizacja inwestycji, o której mowa w tym przepisie następuje na podstawie postanowień planu miejscowego, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolejnym etapem procesu realizacji powyższej inwestycji jest osiągnięcie przez inwestora i właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) porozumienia w kwestii wykonania prac na gruncie należącym do właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego). Ten etap postępowania zmierzającego do realizacji inwestycji ma w istocie charakter cywilnoprawnych negocjacji (rokowań), w ramach których strony dążą do zawarcia porozumienia umożliwiającego wejście inwestorowi na teren nieruchomości celem realizacji inwestycji. Jedynie rezultat prowadzonych rokowań, w sytuacji nieosiągnięcia porozumienia, będzie miał znaczenie dla postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzja administracyjna wydana w oparciu o powyższy przepis ma bowiem umożliwić realizację inwestycji celu publicznego z uwagi na fiasko rokowań prowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie prac polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uwagi do art. 124). Rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nawiązuje zatem do treści art. 112 ust. 3 in fine u.g.n., zaś ustanowiony w art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązek poprzedzenia rokowaniami, wydania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów, przewodów i urządzeń, stanowi konkretyzację ustanowionej w art. 112 ust. 3 u.g.n. zasady, iż wywłaszczenie może być dokonane dopiero w sytuacji gdy nie jest możliwe nabycie nieruchomości lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jakkolwiek udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. winno zostać poprzedzone rokowaniami o uzyskanie zgody na wykonanie konkretnych prac, to przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie statuuje jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań. Wskazuje jedynie podmiot, który przeprowadza rokowania i nakłada obowiązek dołączenia dokumentów z przeprowadzonych rokowań do wniosku o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości, nie wskazując przy tym jakie to mają być dokumenty. Przepisy u.g.n. nie wskazują także momentu zakończenia rokowań i nie nakładają obowiązku poinformowania, że rokowania strona uważa za zakończone. Tym samym rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, a o fiasku rokowań można wnioskować z całokształtu okoliczności sprawy, choćby wówczas gdy druga strona nie zajmuje żadnego stanowiska wobec propozycji przedstawionej w toku rokowań (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., I OSK 1165/17; wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., I OSK 2022/17; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2019 r., I OSK 2484/17; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] września 2019 r. inwestor podjął ze skarżącym rokowania dotyczące wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie przedmiotowej linii energetycznej. Przedłożył propozycję ustanowienia służebności przesyłu przez nieruchomość skarżącego. W piśmie z dnia [...] września 2019 r. skarżący nie wyraził zgody na powyższą propozycję, zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. inwestor poinformował skarżącego o zakończeniu rokowań. W dniach [...] i [...] września 2020 r. odbyły się rozprawy administracyjne, jednak również w ich trakcie nie doszło do podjęcia wspólnych ustaleń umożliwiających inwestorowi realizację przedmiotowej inwestycji. Powyższe okoliczności, niepodważane w postępowaniu kasacyjnym, pozwalają za prawidłową uznać subsumpcję okoliczności sprawy do normy art. 124 ust. 3 u.g.n. Okoliczności sprawy wskazują bowiem wyraźnie na fiasko prowadzonych rokowań. Trafnie natomiast zauważa Sąd I instancji, iż nie jest rzeczą organów administracji ocena warunków zaproponowane przez inwestora, ich ekwiwalentności i możliwości zaspokojenia oczekiwań właściciela nieruchomości. Kwestie takie jak: dobra albo zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., I OSK 3182/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności sprawy nie wynika także aby rokowania stron były pozorne. Natomiast oczekiwanie inwestora, iż wynikiem przeprowadzonych rokowań będzie kompleksowe uregulowanie stanu stosunków wynikających z realizacji inwestycji celu publicznego i ustalenie także warunków służebności przesyłu (art. 3051 i nast. k.c.), nie może być poczytywane jako naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. skoro przepisy te nie reglamentują sposobu prowadzenia rokowań i ich zakresu, zaś oczekiwanie ustanowienia służebności przesyłu pozostaje w związku z realizacją inwestycji celu publicznego na warunkach art. 124 u.g.n. i stanowi uprawnienie zarówno właściciela nieruchomości jak i przedsiębiorstwa przesyłowego (art. 3052 k.c.). W tym stanie rzeczy nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. sposobem i zakresem prowadzonych przez strony rokowań. Skoro zaś przez zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., rozumiane jest zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne (vide: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., I OSK 3500/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to okoliczności badanej sprawy wypełniają dyspozycję powyższego przepisu w zakresie przesłanki nie wyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na zakładanie i przeprowadzanie urządzeń przesyłowych. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.