II SAB/Ol 94/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 10 czerwca 2021 r. Stowarzyszenia A (dalej jako: "Stowarzyszenie", "strona", "skarżący"), powołując się na art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 poz. 247, dalej: u.u.i.śr.), wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu "[...]"(organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie. Zarzuciło organowi naruszenie art. 14 ust. 1 u.u.i.śr. poprzez nieudostępnienie wnioskowanych informacji w terminie miesiąca od daty złożenia wniosku, a w konsekwencji także naruszenie art. 74 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 u.u.i.śr. stanowiących materialnoprawną podstawę uprawnienia do uzyskania informacji o środowisku i jego ochronie. Wskazało, że wnioskiem z dnia 13.02.2021 r. (data wpływu do organu: 18.02.2021 r.) skierowanym do Dyrektora Zarządu "[...]", Stowarzyszenie wystąpiło o udostępnienie: treści zaleceń administratora rzeki w zakresie konserwacji koryta rzeki "[...]" wydanych od dnia 09.06.2014 r. do dnia 31.12.2020 r. na podstawie pkt 2d decyzji Prezydenta "[...]" z dnia "[...]", które określałyby obowiązek wykaszania roślinności z dna starorzecza w sposób odmienny niż w dokumencie "zobowiązanie" z dnia 09.06.2014 r, tj. które nakazywałyby wykaszać roślinność z dna starorzecza inaczej niż "dwukrotnie w roku"; treści wszelkich innych zaleceń administratora rzeki w zakresie konserwacji koryta rzeki "[...]" wydanych od dnia 09.06.2014 r. do dnia 31.12.2020 r. na podstawie pkt 2d decyzji Prezydenta "[...]" z dnia "[...]"; dat wydania zaleceń o których mowa w pkt 1 i 2 wniosku. Pismem z dnia 18.03.2021 r. organ wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku o następujące informacje: "1. wskazanie zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych określenie rejestru, w którym są zgromadzone dane, które mają być udostępnione, wskazanie okresu udostępnienia danych oraz zobowiązania do wykorzystywania udostępnionych danych wyłącznie do realizacji zadania publicznego wskazanego w pkt 1 oraz oświadczenia, że spełnia warunki zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do danych zgromadzonych w rejestrze wskazanym w pkt 2". W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 15.04.2021 r. (data wpływu 20.04.2021 r.) Stowarzyszenie poprosiło o wskazanie podstaw prawnych powyższych żądań. Wyjaśniono przy tym, iż zgodnie z art. 13 u.u.i.śr. "od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego". Pismem z dnia 14.05.2021 r. organ poinformował, że "w sprawach wymienionych w ww. pismach Stowarzyszenie otrzymało wyczerpujące informacje w piśmie z dnia 03.11.2020 r. i w piśmie z dnia 06.04.2020 r. oraz postanowieniu z dnia "[...]". Odnosząc się do treści pisma organu z dnia 14.05.2021 r. Stowarzyszenie stwierdziło, że w istocie żaden ze wskazanych tam dokumentów nie zawierał "wyczerpujących informacji" w zakresie odnoszącym się do treści wniosku. Wskazując na powyższe strona wniosła o: zobowiązanie Dyrektora Zarządu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; stwierdzenie, że Dyrektor Zarządu dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych - na podstawie art. 200 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie doszło do żadnej bezczynności organu. Organ nie prowadził odrębnego postępowania w zakresie żądanych informacji. W związku z tym, w terminie, organ zwrócił się pismem z dnia 18 marca 2021 r. o sprecyzowanie żądania. Po uzyskaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. odpowiedzi Stowarzyszenia organ pismem z dnia 14 maja 2021 r. wskazał, iż nie dysponuje innymi informacjami niż już wcześniej przekazanymi Stowarzyszeniu informacjami zawartymi w postanowieniu z dnia "[...]" i piśmie do Stowarzyszenia z dnia 6 kwietnia 2020 r., które to dokumenty są w posiadaniu Stowarzyszenia. Z uwagi na fakt, iż jak wynika z treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Stowarzyszenie nadal domaga się przekazania informacji nie posiadanych przez organ pismem z dnia 21 lipca 2021 r. ponownie wskazał skarżącemu, iż nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Z tych względów Organ nie mógł się dopuścić bezczynności w nieprzekazaniu informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas, gdy organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, w myśl art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Ponadto, wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dodać należy także, iż w przypadku skargi na bezczynność skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie strona domagała się informacji publicznej w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jest to tryb szczególny przewidziany przepisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku w stosunku do trybu ogólnego, przewidzianego przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Wskazać należy, że co do zasady realizacja konstytucyjnie przysługującego obywatelom prawa do uzyskiwania informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), odbywa się generalnie na zasadach i trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednakże, w przypadku odmiennego ukształtowania zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w innych trybach, ustawodawca przyznał pierwszeństwo na rzecz tych innych trybów (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, u.d.i.p.). Zgodnie z tym przepisem - przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis. Istota odesłania, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczy bowiem takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie trybu ogólnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11, CBOSA). Do takich ustaw należy ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. Tryb przewidziany tą regulacją jest trybem szczególnym w stosunku do trybu ogólnego. Skarga na bezczynność w postępowaniu toczącym się na podstawie u.u.i.śr., analogicznie jak w przypadku informacji publicznej udzielanej na podstawie u.d.i.p., nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1391/16, wyroki: WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. IV SAB/Wa 1335/20, wyrok WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. II SAB/Op 39/20, WSA w Kielcach z dnia 3 października 2018 r., sygn. II SAB/Ke 55/18). Do istotnych bowiem cech postępowania toczącego się na podstawie przepisów u.u.i.śr. (tak jak i u.d.i.p.) należy sprawne, szybkie udzielenie informacji. Władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (art. 14 ust. 1 u.u.i.śr.). Zgodnie z art. 4 u.u.i.śr., każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej (art. 8 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że żądana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym trybu dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie. Powyższe oznacza, że organ zobowiązany był do załatwienia przedmiotowego wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.u.i.śr. Wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził on postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności w prawem przewidzianym terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich przyczyn określona czynność, czy akt nie zostały podjęte Wyjaśnić należy również, że celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji o środowisku jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania wynikającego z przepisów prawa. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest nie tylko uzasadnione w przypadku odmowy wydania aktu, pomimo istnienia w tym względzie obowiązku ustawowego, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu, ale także w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy. Dla uznania przez Sąd stanu bezczynności lub przewlekłości organu konieczne jest jednak ustalenie, że organ administracji zobowiązany był, na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonych czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 28/17; wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2733/15; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r.; sygn. akt I OSK 3483/18). W sprawie istotnym jest przy tym, że po wniesieniu skargi, a przed jej rozpatrzeniem, bezczynność ustała, gdyż organ przy piśmie z dnia 21.07.2021 r. poinformował stronę, że nie posiada informacji objętych wnioskiem z dnia 13.02.2021 r. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt I. wyroku. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że udzielenie informacji po terminie nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.u.i.śr. Ponadto, przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne, a skarżący nie powołuje się na okoliczności wskazujące na naruszenie jego interesu poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego żądanie udostępnienia wnioskowanej informacji. W pkt III sentencji wyroku Sąd orzekł, o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.