III FSK 2734/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 147/20 w sprawie ze skargi Prokuratury Rejonowej w B. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 29 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 lipca 2020 r., I SA/Bk 147/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w B., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy G. z 29 listopada 2019 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010, dalej u.c.p.g.), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji brak jego zastosowania, skutkujące przyjęciem, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika upoważnienie rady gminy do wprowadzenia w ramach metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g (od gospodarstwa domowego) dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osob w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłat, gdy tymczasem taka możliwość wynika z art. 6j ust. 2a cyt. ustawy, 2) art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że wybór metody opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. wyłącza możliwości różnicowania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z tej przyczyny, że przy wyborze tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy władna jest jedynie do wskazania jednej stawki takiej opłaty, bez względu na jego wielkość (liczbę osób w nim zamieszkujących), 3) art. 6 k ust. 4 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że metoda opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" dopuszcza zróżnicowanie stawek uzależniając je od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem, a więc jest zróżnicowaniem dochodowym, a nie liczbowym, pod którym kryje się liczba osób składających się na dane gospodarstwo domowe, podczas gdy wspomniany przepis daje radzie gminy upoważnienie do wprowadzenia zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy zastosowaniu kryterium dochodowego bądź w stosunku do rodzin wielodzietnych, a więc w ogóle nie odnosi się do możliwości różnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przy metodzie "od gospodarstwa domowego", w konsekwencji czego Sąd pomimo twierdzeń, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi "od gospodarstwa domowego" nie podlega różnicowaniu de facto dopuszcza możliwość różnicowania stawek tej opłaty według nieprzewidzianych w ustawie kryteriów. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy G. w sytuacji, gdy ewentualne naruszenie prawa nie jest ani oczywiste i wynikające wprost z normy prawa bo wymaga dokonania skomplikowanego procesu wykładni, ani istotne, bowiem cel zaskarżonej uchwały można osiągnąć przy zastosowaniu innych przepisów ustawy aniżeli powołane w jej postawie prawnej, a zatem zaskarżony akt prawa miejscowego odpowiada przepisom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, 5) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie wyłącznie w zakresie zarzutów skarżącego z pominięciem argumentów organu dotyczących wykładni celowościowej i funkcjonalnej (w tym systemowej) przepisu art. 6j u.c.p.g. oraz charakteru świadczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, o zasądzenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku wraz z obowiązkiem rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym były już przedmiotem rozpoznania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał za celowe odwołanie się do pisemnych motywów wyroku NSA z 2 marca 2021 r., III FSK 3016/21, ponieważ oceny prawne przedstawione w tym orzeczeniu w pełni podziela, a pozostają one aktualne na gruncie sporu kasacyjnego zaistniałego w rozpoznawanej obecnie sprawie. Istota sprawy zakreślona granicami skargi kasacyjnej sprowadza się do możliwości różnicowania przez radę miasta stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zależności od liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym w ramach metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., poprzez uznanie art. 6j ust. 2a u.c.p.g., jako podstawy prawnej (na co wskazuje skarżąca kasacyjnie) do takiego różnicowania. Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowi natomiast, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie stanowi rozwinięcia normy prawnej zawartej w art. 6j ust. 2 u.p.c.g., w związku z tym wiązanie tych dwóch regulacji dla potrzeb wykładni art. 6j ust. 2 u.c.p.g. jest nieuprawnione. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2020 r., II FSK 1853/20, katalog ujęty w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Reasumując przewidzianego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z parametrem wielkości gospodarstwa domowego. Wyrok sądu pierwszej instancji całkowicie odpowiada stanowisku zaprezentowanemu w niniejszym orzeczeniu, stąd też za chybione uznać należy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej. Stwierdzenie, że sąd pierwszej instancji potwierdził naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego w uchwale rady gminy, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego aktu prawa miejscowego, czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z pierwszym przywołanym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, ust. 4 tego przepisu stanowi natomiast, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Rację miał zatem sąd pierwszej instancji twierdząc, iż zaskarżona uchwała naruszała prawo w sposób istotny i oczywisty, bo wykraczając poza ustawowe umocowanie. Na uwzględnienie nie zasługuje także drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby WSA w Białymstoku wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Jednak w świetle tego przepisu Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. także jest niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania sądu pierwszej instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Białymstoku podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010 r., I GSK 1215/09, z 24 lutego 2015 r., II OSK 1761/13, z 7 kwietnia 2017 r., I GSK 816/15). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w wyroku. sędzia NSA Sławomir Presnarowicz sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Anna Dalkowska