III OSK 276/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 41/21 w sprawie ze skargi W. C. na bezczynność Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2021 r. II SAB/Wa 41/21, po rozpoznaniu skargi W. C. na bezczynność Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 29 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1. zobowiązał Gminę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego W. C. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt 2 i 4, zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten dotyczy osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem że Gmina [...] jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej i tym samym może dopuścić się bezczynności w udzielenie takiej informacji, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu są "podmioty reprezentujące" inne osoby lub jednostki organizacyjne, które dysponują majątkiem publicznym, co w związku z faktem, iż Gmina [...] nie stanowi "podmiotu reprezentującego" prowadzi do wniosku, że Gmina nie była obowiązana do udostępniania informacji publicznej, a tym samym nie powinna być adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie mogła dopuścić się bezczynności w jej udzieleniu; 2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że skarżący miał obowiązek podania we wniosku z dnia 29 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji wskazanych w tym wniosku z uwagi na fakt, iż informacje o których udzielenie wniósł skarżący stanowią tzw. informacje przetworzone, których uzyskanie, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wymaga od wnioskodawcy wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w ich udostępnieniu; 3. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 § 1, art. 29 p.p.s.a., art. 46 § 3, art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na braku wezwania skarżącego do uzupełnienia skargi przez załączenie dokumentów świadczących o umocowaniu W. C. do reprezentowania podmiotu o nazwie [...], w sytuacji gdy w toku postępowania W. C. występował nie w imieniu własnym, a ww. organu i tym samym winien był przy pierwszej czynności w postępowaniu wykazać swoje umocowanie dokumentem, co w konsekwencji doprowadziło do braku weryfikacji przez Sąd umocowania W. C. do reprezentowania powyższego podmiotu, zaś brak wykazania takiego umocowania i ewentualne nieuzupełnienie braku w tym zakresie stanowi podstawę do odrzucenia skargi przez sąd. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie podmiot wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Wniósł też o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zwrócić należy jednak na początku uwagę na to, jaki jest zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie. Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w punkcie 2 i 4, przy czym, wbrew temu co wynika ze skargi kasacyjnej, w punkcie drugim Sąd I instancji nie zobowiązał Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, gdyż uczynił to w punkcie 1, który nie został zaskarżony, a w punkcie 2 ocenił jedynie charakter bezczynności organu. Zakresu zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać, tym bardziej, że skarga kasacyjna wnosi o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi", co w żaden sposób nie koresponduje z zakresem zaskarżenia. "Jak już wspomniano, wskazanie, czy kwestionowane orzeczenie jest zaskarżone w całości, czy też jedynie w części musi być dokonane w sposób umożliwiający identyfikację zakresu zaskarżenia, gdyż tylko w ten sposób dochodzi do określenia granic skargi kasacyjnej, co warunkuje jej rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 zd. 1) (...) - por. post. NSA z 23 lipca 2009 r. I OSK 1464/08" (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 176.). Będzie to miało istotne znaczenie przy ocenie zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zaczynając natomiast od zarzutu z punktu 3 skargi kasacyjnej, opartego na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wyjaśnić należy, że opiera się on na bezpodstawnym w świetle akt sprawy założeniu, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez W. C. w imieniu [...], a wobec tego skarżący powinien przedstawić pełnomocnictwo do działania w imieniu tego podmiotu (art. 29 p.p.s.a.). Skoro tego nie uczynił, to powinien zostać wezwany do nadesłania pełnomocnictwa (art. 46 § 3 p.p.s.a.), czego Sąd I instancji zaniechał. W konsekwencji, skarga powinna zostać odrzucona (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Kwestia, kto jest skarżącym w tej sprawie została wyjaśniona przez Sąd I instancji i na zarządzenie Sądu I instancji W. C. wyjaśnił (k. 37), że skargę składa we własnym imieniu. Bezprzedmiotowe było zatem wzywanie do przedstawienia jakiegokolwiek pełnomocnictwa, a z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że skarżącym w tej sprawie był W. C., a nie [...], której byt prawny jest w ogóle kwestionowany. Dodać jedynie należy, że pierwszy z powołanych w tym zarzucie przepisów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) nie miał w tej sprawie w ogóle zastosowania, a art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów, a skarga kasacyjna nie wyjaśnia, o który z nich chodzi. Nie ma to jednak zasadniczego znaczenia dla oceny całości zarzutu, który nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postawiony w pierwszym punkcie skargi kasacyjnej zarzut, oparty na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), odnosi się z kolei do kwestii, czy na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązana do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinna zostać Gmina [...], czy też jej zarząd. Zagadnienie to mogłoby być rozważane, gdyby zakres zaskarżenia wyroku Sądu I instancji obejmował jego punkt 1, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zaskarżony został natomiast pkt 2 wyroku, oparty na art. 149 § 1a p.p.s.a. W tej sytuacji już tylko na marginesie zauważyć należy, że nawet gdyby poprawne było stanowisko skarżącej kasacyjnie Gminy co do podmiotu zobowiązanego, to zobowiązanie Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i tak wykonać powinien jej zarząd, co w sposób zasadniczy nie wpływa na możliwość wykonania wyroku. W stosunku do pozostałych przepisów powołanych w tym zarzucie należy podnieść te same uwagi, co w poprzednim akapicie, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie miał w ogóle zastosowania przy skardze na bezczynność, a art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów, a skarga kasacyjna nie wyjaśnia, o który z nich chodzi. W odniesieniu natomiast do punktu 2 skargi kasacyjnej zauważyć należy, że na etapie skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie rozstrzyga się o charakterze informacji; czy żądana informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czy też informacją "prostą". Istotne jest to, czy mamy do czynienia z żądaniem dotyczącym informacji publicznej. W konsekwencji należy przyjąć, że jeżeli do uwzględnienia wniosku dostępowego niezbędne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, konieczne staje się uruchomienie postępowania polegającego na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie takiej informacji, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r. I OSK 1938/10). W takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) - zob. wyroki NSA z 20 lutego 2013 r. I OSK 210/13; z 15 marca 2017 r. I OSK 1419/15 i I OSK 1325/15; z 15 marca 2019 r. I OSK 1381/17. Skoro w tej sprawie organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to rozważania o charakterze żądanej informacji są bezprzedmiotowe. Co do punktu 4 wyroku Sądu I instancji skarga kasacyjna nie zawiera natomiast żadnych zarzutów, a skoro dotychczasowe zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, to również ten punkt wyroku nie mógł zostać skutecznie podważony. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.