II SA/Sz 757/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. G. i M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 - "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosków A. G. i M. G., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego domku typu holenderskiego (oznaczonego nr [...] na mapie stanowiącej załącznik do postanowienia), zlokalizowanego na terenie [...] na działce nr [...], przy ul. [...] w J. , gm. P., do czasu zakończenia postępowania o ustalenie przebiegu granic działki, nieprawidłowo pouczając strony, że na przedmiotowe postanowienie służy zażalenie. A. i M. G. - inwestorzy i jedyni właściciele działki nr [...], zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli zażalenie na ww. postanowienie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w związku z art. 141 § 1 k.p.a. i art. 101 § 3 k.p.a. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do ogólnej reguły wyrażonej w art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w obecnym brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a., przepis ten należy rozumieć tak, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13 oraz postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14, w których Sąd wskazał między innymi, że nowelizacja ww. przepisu miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (w sprawie odmowy podjęcia postępowania). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że na postanowienie PINB w S. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Na powyższe postanowienie A. G. i M. G., zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie przepisów proceduralnych, tj. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i. art. 144 k.p.a. oraz art. 141 § 1 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, wobec uznania, że na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, podczas gdy z powołanego przepisu art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, tj. również na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie organowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. W ocenie skarżących postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania obejmuje swym zakresem również postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, a odmienna interpretacja nie znajduje uzasadnienia w wykładni językowej, czy celowościowej powołanego przepisu. Z samych zasad logiki należy uznać, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć możliwość zaskarżenia wyłącznie do postanowienia o zawieszeniu postępowaniu, wskazałby na to w sposób niebudzący wątpliwości. Tymczasem w powołanym przepisie wskazano na postanowienia "w sprawie zawieszenia postępowania", a nie "o zawieszeniu postępowania". Skarżący podali, że w podobny sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, wskazując, że w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego może chodzić o następujące rozstrzygnięcia: a) o zawieszeniu postępowania administracyjnego, b) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, c) o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, d) o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie zaskarżalności tylko konkretnych postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, zostałoby to unormowane w tym przepisie. Zdaniem skarżących, należy uznać, że po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła wżycie z dniem 11 kwietnia 2011 r. wyłączono możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu postępowania, a wynika to przede wszystkim z faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku wydania takiego postanowienia. Powyższe wyłączenie nie dotyczy jednak postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, które wciąż pozostaje postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", a ustawodawca w tym zakresie nie przeprowadził żadnych zmian. Za powyższym stanowiskiem przemawia również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 452/13, w którym Sąd bezpośrednio wskazał, że "stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Poprzez sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć zarówno postanowienie o zawieszeniu postępowania, jak i o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe orzeczenie zostało wydane już po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., a w uzasadnieniu postanowienia odwołano się do uzasadnienia ustawy nowelizującej, gdzie podkreślano cel zmiany, który dotyczył wyłącznie postanowienia o podjęciu postępowania. Ustawodawca nie odniósł się natomiast do kwestii odmowy zawieszenia postępowania, zatem nie sposób uznać, by zamiarem ustawodawcy było ograniczenie stronie prawa do zaskarżenia czynności, która zdaniem skarżących narusza ich prawa. W ocenie skarżących nie istnieją zatem podstawy do uznania, iż zażalenie, o którym mowa w art. 101 § 3 k.p.a., nie przysługuje na postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, co jest tym bardziej istotne, wobec zasadności ich wniosku o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Skarga okazała się niezasadna, albowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona według kryterium zgodności z prawem – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), wykazała, że nie narusza ono prawa, co skutkować musiało oddaleniem skargi. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżących wniesionego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż skarżący zostali błędnie pouczeni o możliwości zaskarżenia tego postanowienia, uznał jednak, że wadliwe pouczenie, chociaż nie może wywoływać dla strony postępowania negatywnych konsekwencji, to jednak nie kreuje prawa do zaskarżenia postanowienia, na które zażalenie nie przysługuje. Na poparcie tej tezy organ przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei skarżący, powołując się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywiedli, że organ błędnie zinterpretował art. 101 § 3 k.p.a., a prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że pod pojęciem "w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć zarówno postanowienie o zawieszeniu postępowania, jak i postanowienie o odmowie jego zawieszenia. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przepisy procedury administracyjnej nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek szybkiego i sprawnego działania. Formułując w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia z kolei w § 2 tego przepisu przewidziano, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Konkretyzując terminy do załatwienia sprawy administracyjnej w art. 35 § 1 k.p.a. powtórzono, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z przywołanych wyżej przepisów wyprowadzić można wniosek, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne powinno zmierzać do szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy, przy czym w przypadku, gdy sprawa ma nieskomplikowany charakter, a do wniosku załączone zostały wszystkie niezbędne dokumenty, rozstrzygnięcie kończące postępowanie powinno zostać podjęte niezwłocznie. W pozostałych przypadkach, w szczególności, gdy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia musi przeprowadzić postępowanie dowodowe, sprawa powinna zostać zakończona w rozsądnym terminie, a postępowanie powinno być prowadzone w taki sposób, aby ten rozsądny termin zachować. Ustawodawca przewidział w procedurze administracyjnej możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego, czy to z urzędu, czy na wniosek strony, uzależniając podjęcie takiego rozstrzygnięcia od wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 97 § 1 i 98 § 1 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego stanowi wyłom w zasadzie szybkości postępowania, ponieważ tamuje jego bieg. Stąd też ustawodawca przewidział sytuacje, w których instytucja zawieszenia może zostać zastosowana, jak również w określonych przypadkach dopuścił możliwość zaskarżenia dotyczącego zawieszenia rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Osią sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja użytego w treści przytoczonego przepisu sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania". Skarżący wywodzą, iż należy je interpretować szeroko, obejmując nim każdy przypadek rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia, a więc także odmowę zawieszenia postępowania. Z kolei organ uważa, że pojęcie to odnosi się wyłącznie do przypadków zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu, w sporze tym, należy przyznać rację organowi, a interpretacji spornego pojęcia dokonywać przez pryzmat celu jakiemu regulacja ma służyć. Generalnie przepisy procedury administracyjnej zostały sformułowane w taki sposób, aby postępowanie prowadzone było szybko, sprawnie, z poszanowaniem gwarancji procesowych stron i aby, jak najprostszymi środkami został wyjaśniony stan faktyczny sprawy oraz wydane zostało rozstrzygnięcie z należytym uzasadnieniem i pouczeniem o prawie do jego zaskarżenia. Z punktu widzenia tak zakreślonego celu postępowania administracyjnego zaskarżalne są te rozstrzygnięcia, co do których ustawa wyraźnie tak stanowi. Przede wszystkim dotyczy to tych rozstrzygnięć, które tamują bieg postępowania i mają wpływ na jego szybkie i sprawne zakończenie. Przy uwzględnieniu powyższej argumentacji zasadnym jest, jak uczynił to organ, przyjęcie, iż pod pojęciem "postanowienie w sprawie zawieszenia" należy rozumieć postanowienie o zawieszeniu postępowania, gdyż jego wydanie tamuje bieg postępowania i uniemożliwia wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że stosownie do art. 123 § 1 i 2 k.p.a., wydane w toku postępowania postanowienia mają charakter incydentalny, dotycząc poszczególnych kwestii wynikających w jego toku, ale co do zasady nie rozstrzygają o istocie sprawy. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Nie oznacza to jednak braku możliwości zaskarżenia postanowienia, na które zażalenie nie służy. Może ono zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji, o czym stanowi art. 142 k.p.a. Zatem strona nie pozostaje pozbawiona ochrony prawnej i możliwości kwestionowania wadliwego w jej ocenie postanowienia, jednak może to uczynić tylko kwestionując wydaną w sprawie decyzję. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest, w rozumieniu art. 101 § 3 k.p.a., ani postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania, ani też postanowieniem w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Tak więc w świetle obecnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje (por. np. wyroki NSA z 27.07.2020 r., sygn. akt II GSK 3420/17; z 6.03.2019 r., sygn. akt II OSK 987/17, z 19.07.2018 r., sygn. akt I OSK 2272/16; z 26.01.2018 r., sygn. akt II GSK 2865/17; z 21.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2662/1; z 1.06.2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14; z 18.07.2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, wszystkie dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podzielił zatem zarzutu naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. oraz przytoczonej na jego poparcie argumentacji, i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.