II OSK 2808/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 209/21 w sprawie ze skargi D. N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2020 r. nr WOA.7722.111.2020.RD w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2021 r., IV SA/Po 209/21, oddalił skargę D. N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia 27 listopada 2020 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 25 maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) nakazał D. N. rozbiórkę podziemnego zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce o wymiarach 8,25m x 2,65m, usytuowanego na działce nr [...],[...] wraz z płytą obornikową o wymiarach 12m x 6m, usytuowaną na działce nr [...] w miejscowości Z. w G. Decyzją z dnia 15 lipca 2016 r. WWINB, rozpatrując odwołanie od ww. decyzji PINB, uchylił ją w całości i orzekł co do istoty sprawy, nakazując rozbiórkę podziemnego zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce o wymiarach 8,25m x 2,65m, posadowionego na działkach nr [...],[...] w miejscowości Z. w G., wraz z płytą obornikową o wymiarach 12m x 6m, usytuowaną na działce nr 182 w miejscowości Z. w G. wraz z okalającym ją z trzech stron murem wysokości od 0,25m do 0,7m istniejącym na tej działce; utwardzenia powierzchni gruntu działki nr [...] istniejącego na wysokości ww. płyty obornikowej; muru o wysokości 0,7m na działce nr 183 od południowej strony utwardzenia i muru o wysokości 0,25m na działce [...] od północnej strony utwardzenia, o którym mowa wyżej wykonanego jako przedłużenie muru otaczającego płytę obornikową na działce nr [...] w miejscowości Z. w G. Decyzja ta stała się prawomocna. Zobowiązana nie wywiązała się z nałożonego obowiązku. W dniu 19 lutego 2020 r. został wystawiony przez PINB tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2020 r., na podstawie art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t.Dz.U.2019.1438 ze zm.; dalej u.p.e.a.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256; dalej k.p.a.), PINB nałożył na D. N. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 19 lutego 2020 r. oraz wezwał zobowiązaną do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni; ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienia oraz wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu. Na postanowienie to D. N. złożyła zażalenie, oświadczając, że nie może wykonać rozbiórki obiektu, gdyż nie jest właścicielką działek nr [...] i [...]. Zaskarżonym postanowieniem WWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 123 § 1 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019.2070), utrzymał w mocy ww. postanowienie uznając, iż odpowiada ono prawu, a okoliczności podnoszone w zażaleniu nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Na to postanowienie D. N. złożyła skargę do WSA w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo wszczął postępowanie egzekucyjne. Wobec ustalenia, że obowiązek nie został wykonany, skierował do zobowiązanej upomnienie na podstawie art. 15 u.p.e.a., które jednak nie przyniosło skutku. Ostatecznie wydał prawidłowy tytuł wykonawczy i skierował go do zobowiązanej. Wobec konieczności spowodowania wykonania prawomocnej decyzji orzekającej niepieniężny obowiązek organ zastosował najłagodniejszy środek przymuszający – grzywnę w celu przymuszenia, orzekł ją w kwocie mieszczącej się w granicach ustawowych, zaś w postanowieniu zawarł stosowne pouczenia o konsekwencjach niezastosowania się do orzeczenia. Wobec zaniechania wykonania przez zobowiązaną obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji przez tak długi czas, a w szczególności wobec braku realizacji obowiązku po skierowaniu do niej upomnienia, organ był zobowiązany podjąć kroki zmierzające do wykonania obowiązku. Zaskarżone postanowienie jest, zdaniem Sądu, w wystarczający sposób uzasadnione, zaś samo postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte po skierowaniu do zobowiązanej upomnienia, w którym wskazano, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Brak jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że organ działał bezprawnie. Fakt, że w postępowaniu wydano niekorzystne dla zobowiązanej postanowienie, z którym ta się nie zgadza, a nadto uznaje, że organ nie przekonał jej co do podstaw do zastosowania grzywny i jej wysokości, nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia powołanych w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisów. W opinii Sądu, rację ma organ II instancji, że decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek jest ostateczna i prawomocna, obowiązuje w obrocie prawnym, nie wstrzymano jej wykonania, pisemne upomnienie zostało skutecznie doręczone zobowiązanej przez PINB, tytuł wykonawczy nr [...] z 19 lutego 2020 r. został przez organ prawidłowo doręczony zobowiązanej w dniu 21 lutego 2020 r. Kwestia zaś błędu co do zobowiązanej może być podstawą do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art.33 § 2 pkt 3 u.p.e.a), a nie zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Sąd podkreślił, że dopóki decyzja PINB pozostaje w obrocie prawnym podlega wykonaniu. Organ egzekucyjny nie stosuje art. 48 Prawa budowlanego i nie rozważa merytorycznych podstaw do rozbiórki obiektu, a jedynie stosuje przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umożliwiające wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 3 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8 § 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględnił skargi i ją oddalił w sytuacji, w której organ administracji, wydając zaskarżone postanowienie nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zbadał w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględnił faktu, że skarżąca w tym zakresie, w jakim było to możliwe z uwagi na przysługujący jej tytuł do władania nieruchomością na cele budowlane w odpowiednim zakresie wykonała nakaz rozbiórki i wyłączyła z użytkowania sporny zbiornik na nieczystości płynne zwierzęce, co doprowadziło do niesłusznego utrzymania w mocy postanowienia PINB w zakresie zastosowania wobec skarżącej grzywny w wysokości 10.000,00 zł; dodatkowo nie wyjaśniono jakimi przesłankami organy kierowały się przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia; 2) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1 oraz art. 15 § 1 u.p.e.a. - polegające na tym, że WSA nie uwzględnił skargi skarżącej i ją oddalił w sytuacji, gdy zachowanie D. N. nie było uchylaniem się od wykonania nałożonego obowiązku w rozumieniu powyżej wskazanej ustawy i nie powinno skutkować zastosowaniem środka w postaci grzywny w celu przymuszenia; 3) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - polegające na tym, że WSA nie uwzględnił skargi i ją oddalił w sytuacji, gdy organy w toku nakładania grzywny w celu przymuszenia winny były brać pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i uwzględnić fakt częściowej realizacji nakazu rozbiórki oraz prawne przeszkody do realizacji jego pozostałej części, a także przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nierozpatrzenie w sposób prawidłowy i wnikliwy zebranego w sprawie materiału dowodowego; 4) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 i 3 w zw. z art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a. - polegające na tym, że WSA oddalił skargę, podczas gdy organ wydając zaskarżone postanowienie (utrzymując tym samym w mocy decyzję organu I instancji) dopuścił się naruszenia szeregu powyżej wskazanych przepisów w ten sposób, że nie uzasadnił przyczyn wyboru grzywny w celu przymuszenia jako adekwatnego środka egzekucyjnego i zastosował wobec skarżącej środek w jego maksymalnej wysokości, nie wskazując na okoliczności uzasadniające stosowanie takiej dolegliwości, podczas gdy w dniu 1 października 2019 r. kontrola wykazała, że skarżąca wykonała część nakazu rozbiórki i co do zasady wyłączyła z użycia zbiornik na nieczystości płynne zwierzęce, a w pozostałym zakresie nie jest w stanie zrealizować nakazu rozbiórki z uwagi na brak tytułu prawnego do dysponowania działkami o numerach [...] i [...] na cele budowlane - co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do nieuwzględnienia przez organ egzekucyjny faktu, iż skarżąca kasacyjnie wykonała część obowiązku, a pozostałej części nie może wykonać, bo nie jest właścicielem wszystkich działek objętych decyzją i nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca kasacyjnie kwestionowała zatem prawidłowość skierowania do niej obowiązków nałożonych egzekwowaną decyzją, a więc uważała, że w sprawie tej zachodzi błąd co do zobowiązanego. Okoliczność taka może być podstawą zarzutu wnoszonego na podstawie art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Ponadto skarżąca kasacyjnie podnosząc, że wykonała część obowiązku, a pozostałej części nie może wykonać, wywodziła w istocie, że nałożony na nią obowiązek nie istnieje, co stanowi podstawę zarzutu wnoszonego na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Jak wielokrotnie trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów jest nieprawidłowe i nie może odnieść jakichkolwiek pozytywnych skutków procesowych (por. np. wyrok NSA z 28.01.2020r., II OSK 715/18, LEX nr 2785435). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie (wykonanie) obowiązku (wyroki NSA z 25.09.2019r., II OSK 2677/17, LEX nr 2742381; z 27.06.2019r., II OSK 2140/17, LEX nr 2740801). Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i to wynika w sposób oczywisty z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Badanie dopuszczalności egzekucji nie obejmuje ustalenia, kto powinien być adresatem decyzji. Kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, a to dlatego, że może ona stanowić podstawę wniesienia zarzutów - art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Norma art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 tej ustawy (wyrok NSA z 17.10.2017r., II OSK 2394/16, LEX nr 2426967). Wykonanie obowiązku, jak i inne okoliczności wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a., nie mogą być podnoszone w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ zażaleniowy jest związany przedmiotem sprawy, do którego nie należy wykonanie obowiązku (wyrok NSA z 15.09.2015r., II OSK 117/14, LEX nr 2091930). Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1 oraz art. 15 § 1 u.p.e.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., mającym polegać na nie wzięciu pod uwagę przez organy przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia całokształtu okoliczności sprawy i nie uwzględnieniu faktu częściowej realizacji nakazu rozbiórki i prawnych przeszkód do realizacji jego pozostałej części, a także przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nierozpatrzenie w sposób prawidłowy i wnikliwy zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdzić należy, że – jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA – za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny. Adresat decyzji nie jest uprawniony do dzielenia obowiązków na te obowiązki, które wykona oraz te, których wykona w późniejszym terminie (wyrok NSA z 20.02.2018r., I OSK 1988/17, LEX nr 2454928). Na etapie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązany nie może kwestionować prawidłowości nałożenia na niego obowiązku, skoro obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej. Jeżeli nałożony ostateczną decyzją obowiązek nie został w całości zrealizowany, organ egzekucyjny był zobligowany do jego wyegzekwowania i nie miał przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia prawa do badania prawidłowości egzekwowanej decyzji. Powyższy zarzut nie jest więc zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 i 3 w zw. z art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a. zauważyć wypada, że – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – organ uzasadnił przyczyny wyboru grzywny w celu przymuszenia jako adekwatnego środka egzekucyjnego i umotywował jej wysokość. Wskazał bowiem, że wymierzona grzywna mieści się w granicach określonych w art. 121 u.p.e.a. i nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanej do wykonania nakazu wynikającego z ostatecznej decyzji. Organ zaznaczył przy tym, że w razie wykonania obowiązku nałożone, a nie uiszczone i nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W orzecznictwie NSA trafnie podkreślano, że szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku (wyrok NSA z 25.01.2023r., II OSK 2970/19, LEX nr 3480311). NSA zaznaczał przy tym, że z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (wyrok NSA z 7.07.2022r., II OSK 2505/19, LEX nr 3370536). Ponadto, jak już wyżej wskazywano, nałożony ostateczną decyzją nakaz podlega wykonaniu w całości i nawet częściowe jego wykonanie nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku zrealizowania pozostałej do wykonania części nakazu. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.