II GSK 181/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt III SAB/Po 22/21 w sprawie ze skargi J. Z. na bezczynność lub przewlekłość postępowania Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 3 i 4, i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu na rzecz J. Z. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADANIENIE I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt III SAB/Po 22/21, w sprawie ze skargi J. Z. (dalej jako: "skarżąca") na bezczynność lub przewlekłość postępowania Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych, działając na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu do załatwiania wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2020 r., stwierdził, że Okręgowa Izba Radców Prawnych w Poznaniu dopuściła się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2020 r., stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu na rzecz skarżącej koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przedmiocie wpisu na listę radców prawnych obowiązuje przepis szczególny art. 31 § 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 75 ze zm.), zgodnie z którym uchwała rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych powinna być podjęta w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Sąd wyjaśnił, że skarżąca wystąpiła, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. z wnioskiem o wpis na listę radców prawnych. Pierwsze posiedzenie Zespołu ds. wpisów Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu odbyło się dnia 23 lipca 2020 r., a więc przez ponad miesiąc nie zostały podjęte żadne czynności w tej sprawie. Organ nie skorzystał w tym względzie z żadnych możliwości do podjęcia działania mimo, że był zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie 30 dnia od dnia złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych. W tym okresie miała zdaniem Sądu miejsce bezczynność organu, przejawiająca się brakiem podejmowania czynności w tej sprawie i jej definitywnego załatwienia. W następstwie kolejnych zdarzeń i czynności podjętych przez organ w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu z dnia 28 września 2020 r. przedłużono termin do załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2020 r. Po tym terminie żadne czynności w ramach postępowania o wpis na listę radców prawnych z wniosku skarżącej nie zostały podjęte do dnia 29 stycznia 2021 r., kiedy to uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu ponownie przedłużono termin do załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2021 r. Po tej dacie ponownie nie zostały podjęte żadne czynności procesowe, a sprawa nie została załatwiona w przewidzianym w prawie terminie 30 dni. W tym okresie miała więc miejsce – zdaniem Sądu - również bezczynność Organu, przejawiająca się brakiem podejmowania czynności w sprawie zmierzających do jej definitywnego załatwienia. Dopiero dnia 28 maja 2021 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu podjęła uchwałę o przedłużeniu terminu załatwienia niniejszej sprawy do dnia 30 czerwca 2021 r. Po tym terminie sprawie również nie została załatwiona z uwagi na brak możliwości wglądu do akt osobowych skarżącej, jakie nie zostały przesłane przez organy prokuratury. Dopiero uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu z dnia [...] lipca 2021 r. odmówiono skarżącej wpisu na listę radców. Postępowanie w sprawie zostało jednak zakończone i sprawa została merytorycznie zakończona. W rezultacie, zdaniem Sądu zasadne było umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 5 czerwca 2020 r. Sąd wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy trafny okazał się zatem zarzut skargi co do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z 5 czerwca 2020 roku. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych uprzednio przepisów. Z uwagi na stwierdzenie bezczynności Okręgowej Izby Radców Prawnych w Poznaniu, w ocenie Sądu nieuprawniony był natomiast sformułowany w skardze zarzut przewlekłości organu w rozpoznaniu wniosku o wpisu na listę radców prawnych skarżącej. Mając na względzie specyficzne uwarunkowania stwierdzonej bezczynności spowodowane również ograniczonymi możliwościami do skorzystania z przysługującego prawa wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych skarżącej Sąd stwierdził brak potrzeby nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2021 r. w części tj. w punkcie 3 wyroku (stwierdzającym, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa) oraz w punkcie 4 wyroku (oddalającym skargę w pozostałym zakresie). Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § la i § 2 p.p.s.a. – poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny z sentencją orzeczenia, niepełny i niejasny, uniemożliwiający tym samym przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej, – poprzez ogólnikowe odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej, w tym do zarzutów i wniosków podniesionych w skardze oraz piśmie z dnia 6 lipca 2021 r. i nieprzedstawienie ich oceny, co pozbawiło skarżącą rzetelnej informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Oświadczyła także, że zrzeka się rozprawy, wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa. III Okręgowa Izba Radców Prawnych w Poznaniu złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 i 4 zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie, wnoszący skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a w odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowa Izba Radców Prawnych w Poznaniu nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Ponadto, wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, które wskazuje, że pomiędzy treścią sentencji zawartą w punkcie 3 i 4 s zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a jego uzasadnieniem zachodzi istotna sprzeczność. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie NSA podnosi się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania tego zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Podkreśla się przy tym, że naruszenie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna, lakoniczna, czy też nielogiczna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Wśród niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia obowiązek przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. W przypadku skargi na bezczynność zwięzłe przedstawienie stanu sprawy obejmuje opis czynności podejmowanych przez organ i strony po wszczęciu postępowania i ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Konieczne jest także ujęcie w tej części uzasadnienia takich czynności, które mają znaczenie dla stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, i ewentualnego wymierzenia grzywny (por. L. Leszczyński: Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i nast. oraz wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 832/14; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 457/19). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sposób niewystarczający został przedstawiony stan sprawy i nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz oddalenia skargi w pozostałym zakresie to jest wymierzenia organowi grzywny. Uchybienia te są na tyle istotne, że w omawianym zakresie uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie widoczna jest niespójność pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem. Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł w punkcie 3, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 4 sentencji oddalił skargę w pozostałej części, uznając, że brak jest podstaw do nakładania grzywny, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał zasadność skargi co do bezczynności organu (k.6 uzasadnienia), a jednocześnie biorąc pod uwagę ustalenia stanu faktycznego sprawy i wywody co do pojęcia "rażącego naruszenia prawa" stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenia prawa i w tym zakresie wyraźnie wskazał na rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku (k.7 uzasadnienia). Z kolei mając na uwadze "specyficzne uwarunkowania stwierdzonej bezczynności" Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zachodziła potrzeba nakładania na organ grzywny, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że w ten sposób Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie spełniające warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. W istocie bowiem Sąd nie przedstawił toku rozumowania, który doprowadził do przyjęcia, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tak jak to zostało orzeczone w punkcie 3 sentencji zaskarżonego wyroku jak również nie wyjaśnił, z jakich przyczyn oddalił skargę w zakresie orzeczenia o grzywnie, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy jednak uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także - warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy - czynności, jakie powinien podjąć i jakie podjął organ, dążąc do załatwienia konkretnej sprawy, oraz inne okoliczności konkretnej sprawy, które miały wpływ na przebieg postępowania. W związku z tym zaistnienie stanu bezczynności należy wiązać z przekroczeniem obowiązujących terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, ale dla oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest nie tylko ustalenie, czy w konkretnym postępowaniu upłynęły terminy ustawowe ale konieczne jest także wyjaśnienie, czy do niezałatwienia sprawy w prawnie ustalonym terminie doszło wskutek naruszenia zasad i szczegółowych przepisów procesowych. Ponadto podkreślić należy, że w judykaturze akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 734/15). Nadto wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Jak wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność i rozstrzygając na zasadzie, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W powołanym przepisie brak jest definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie ma też katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności prowadzenia postępowania przez organ administracji. Ustawodawca przyznaje zatem w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Należy zauważyć, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2563/13 oraz z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). W tym stanie rzeczy jako zasadny należało ocenić sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.149 § 1 i 2 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, w zakresie w jakim zapadło orzeczenie kasatoryjne Sąd pierwszej instancji rozstrzygnie czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do rozstrzygnięcie czy w sprawie stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też uzna, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa a także oceni czy zasadny jest wniosek w zakresie nałożenia na organ grzywny czy też brak jest podstaw do zastosowania w tym zakresie regulacji, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., sporządzając w odniesieniu do obu sytuacji uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art.141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.