III SAB/Gl 107/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Ruda R.. w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta Ruda R. w załatwieniu wniosku skarżącej i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje Prezydenta Miasta Ruda R. do załatwienia wniosku skarżącej w części dotyczącej uchwał Rady Miasta wprowadzających opłaty za odprowadzanie wód deszczowych na podstawie innej niż Prawo wodne oraz innych dokumentów odnoszących się do gospodarowania wodami opadowymi na terenie miasta, w terminie 14 dni od otrzymania akt; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] r. w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Prezydenta Miasta Ruda R. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] r. K. P. (dalej określana jako skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o udzielnie informacji publicznej w zakresie: 1. Sporządzenia wykazu aktualnie obowiązujących dokumentów stanowiących strategię miasta w zakresie problematyki wód opadowych, a także wskazanie miejsca ich udostępnienia na serwerach urzędu, względnie przekazanie ich na adres elektroniczny skarżącej, 2. Sporządzenia wykazu projektów dokumentów stanowiących strategię miasta na lata nieobjęte programami wskazanymi w pkt 1 wniosku w zakresie problematyki wód opadowych , a także wskazanie miejsca ich udostępnienia na serwerach urzędu, względnie przekazanie ich na adres elektroniczny skarżącej. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżąca, zarzucając organowi naruszenie: - art. 61 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskania informacji publicznej poprzez nieudzielenie jej na wniosek skarżącej, - art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, ze informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, w nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak realizacji wniosku skarżącej, domagała się: 1. zobowiązania organu do załatwienia wniosku z [...] r., 2. przeprowadzenia dowodów z dokumentów wskazanych skardze, 3. zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając zarzuty skargi podkreśliła, że do dnia jej wniesienia nie uzyskała odpowiedzi na wniosek ani decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Nadto organ nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia informacji publicznej. Nie domagał się doprecyzowania wniosku i nie wskazał przyczyn nieudzielenia odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że odpowiedź na wniosek skarżącej, która co prawda została przygotowana, nie została jej wysłana we właściwym terminie na skutek przeoczenia. Niemniej została jej już udzielona stosowna informacja publiczna. Zatem skarga nie jest uzasadniona. W piśmie z [...] r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę zwracając uwagę na to, ze w zakresie zawartego we wniosku z [...] r. pytania drugiego skarżąca nadal nie otrzymała odpowiedzi. Bowiem organ jedynie w zakresie pytania pierwszego wskazał lokalizacje żądanych dokumentów, nie wyjaśniając jednocześnie, czy jest to całość dokumentacji dotyczącej wód opadowych. W odpowiedzi na powyższe pismo organ stwierdził, że skoro, udzielając informacji publicznej wskazał konkretne dokumenty, to znaczy, że innymi już nie dysponuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 późn. zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy w tym miejscu podkreślić, że celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. Podkreślenia wymaga także, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności", to pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wreszcie w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W art. 61 Konstytucji RP, umieszczonym w rozdziale poświęconym prawom politycznym, zagwarantowano osobom fizycznym prawo dostępu do informacji publicznej. Natomiast przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), służą realizacji tego konstytucyjnego prawa. Przy czym ustawodawca to prawo w art. 2 ust. 1 ustawy zagwarantował każdemu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ppkt 1-5 ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy). Natomiast krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 powołanej ustawy. I tak, w świetle ust. 1 tegoż artykułu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (zakres podmiotowy stosowania ustawy). Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r. II SAB/Łd 259/16). Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 powołanej ustawy) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, CBOSA). Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie, co jest bezsporne, wniosek o udzielenie informacji publicznej z [...] r., wpłynął do organu i został przez niego zarejestrowany [...] r. W terminie 14 dni, co jest niesporne, nie został rozpoznany. Nie udzielono skarżącej żadnej odpowiedzi. Nie ma przy tym znaczenia to, czy informacja publiczna została przygotowana, czy też nie. Nie została przekazana skarżącej. Ostatecznie w piśmie z [...]r., a więc już po wniesieniu skargi wskazano skarżącej linki do dokumentów zamieszczonych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta R., a dotyczących wód opadowych, tj. Planu adaptacji Miasta R. do zmian klimatu do roku 2030 i Programu Ochrony Środowiska dla miasta R. na lata 2019-2022. Zatem niewątpliwie udzielono skarżącej odpowiedzi na pierwsze pytanie o sporządzenia wykazu aktualnie obowiązujących dokumentów stanowiących strategię miasta w zakresie problematyki wód opadowych, a także wskazanie miejsca ich udostępnienia na serwerach urzędu, względnie przekazanie ich na adres elektroniczny skarżącej. W drugim pytaniu skarżąca domagała się sporządzenia wykazu projektów dokumentów stanowiących strategię miasta na lata nieobjęte programami wskazanymi w pkt 1 wniosku w zakresie problematyki wód opadowych, a także wskazanie miejsca ich udostępnienia na serwerach urzędu, względnie przekazanie ich na adres elektroniczny skarżącej. Organ do tego pytana w ogóle się nie odniósł. Nie rozważył przede wszystkim, czy pytane dotyczy informacji publicznej, czy projekty jakiś dokumentów są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Jeżeli takowymi nie dysponuje albo uznał, że nie są one informacją publiczną, to winien był to wyartykułować jasno w piśmie, a nie pozostawić w sferze domysłów. Sąd podziela stanowisko skarżącej, organ dopuścił się bezczynności nie udzielając w terminie odpowiedzi na oba pytania. Stan tej bezczynności w zakresie odpowiedzi na drugie pytanie trwał także w dacie orzekania. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a sąd go stwierdził. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Nadto w judykaturze (wskazanej poniżej) wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13). Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Biorąc pod uwagę wyżej opisany stan faktyczny sprawy należy uznać, że bezczynność Prezydenta Miasta R. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 146 § 1a P.p.s.a. Dopiero wniesienie skargi do sądu administracyjnego spowodowało udzielenie i to niepełnej odpowiedzi zawierającej co prawda informację publiczną, a ścisłej linki do stron BIP, na których ta informacja się znajduje. Jednocześnie zakresie udzielenia odpowiedzi na drugie pytanie sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z [...] r. w terminie 14 dni od otrzymania akt. W zakresie odpowiedzi na pierwsze pytanie takie zobowiązanie byłoby już bezprzedmiotowe, bowiem organ udzielił żądanej informacji. Dlatego w tym zakresie sąd umorzył postępowanie sądowe. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.