II SA/Kr 747/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. M. C. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Sygn. akt II SA/Kr 747//21 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 13 maja 2021 r. znak [...], Wojewoda, na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę, od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 8 października 2020 r. znak: [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 8 października 2020 r. znak [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t: Dz. U. z 2020 r., poz. 1363), Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0470 ha i nr [...] o pow. 0,0303 ha obręb [...] jedn. ewid. K.-P. na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W.. Równocześnie orzeczono o powiększeniu odszkodowania ustalonego na rzecz ww. podmiotu w trybie art. 18 ust. 1 e pkt 2 specustawy drogowej, o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na ww. nieruchomości, na rzecz Firma A z siedzibą w W., a także o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. do zapłaty odszkodowania oraz sposobie i terminie zapłaty i skutkach opóźnienia lub zwłoki w jego zapłacie. Odwołanie od ww. decyzji złożył w dniu 28 października 2020 r. (data doręczenia organowi I instancji za pośrednictwem platformy ePUAP) Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę, podnosząc m.in., iż zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prawo własności przedmiotowej nieruchomości na dzień ostateczności decyzji nr [...].[...] z 24 sierpnia 2018 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ujawnione było na rzecz Skarbu Państwa (w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W.) (...) Zaskarżana decyzja została wydana w oparciu o operat szacunkowy sporządzony 19 czerwca 2020 r. wraz z aneksem prostującym z 21 września 2020 r. przez rzeczoznawców majątkowych: K. B. i M. W.-O., w którym została określona wartość nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,0470 ha nr [...] o pow. 0,0303 ha, obr. [...], jedn. ewid. K.-P., stanowiącej fragment drogi o nawierzchni asfaltowej oraz terenu zielonego. Wycenie podlegał grunt oraz składniki budowlane. Na podstawie sporządzonej wyceny określona została wartość rynkowa prawa własności nieruchomości na kwotę [...]zł zaś wartość rynkowa nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego (bez uwzględnienia służebności przesyłu) również na kwotę [...]zł (...) Nieuzasadnione jest zrównywanie prawa własności nieruchomości z prawem użytkowania wieczystego, są to bowiem dwa różne prawa, choć powiązane ze sobą nierozerwalnie. A co za tym idzie, zdaniem odwołującego, nie można zrównywać wartości prawa własności z wartością prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie tak sporządzonej wyceny pozbawia Skarb Państwa odszkodowania za utratę prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, jak również opłat wnoszonych z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Pismem z dnia 27 listopada 2020 r. Wojewoda wyłączył się od prowadzenia przedmiotowego postępowania odwoławczego, przekazując sprawę do właściwego w tym zakresie organu wyższego stopnia, Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii. Powyższe było spowodowane okolicznością, iż odwołanie od ww. decyzji złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę, który swoją legitymację do reprezentowania Skarbu Państwa w przedmiotowym postępowaniu wywodzi z dodanego ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2260) przepisu art. 23 ust. 1 e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t: Dz. U. z 2020 r., poz. 1999), w brzmieniu: "W postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda". Z akt sprawy wynika, że Wojewoda był uczestnikiem przedmiotowego postępowania, bowiem organ I instancji uznał go za reprezentanta Skarbu Państwa i który z uwagi na interes Skarbu Państwa zakwestionował prawidłowość zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego nie wykluczają stosowania do osoby piastującej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika. Osoba piastująca funkcję organu administracji jest bowiem pracownikiem, który tym różni się od innych, że zajmuje stanowisko, z którym związana jest właściwość do rozstrzygania, a nie tylko załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych. Jeżeli tak, to organ administracji podlega tym samym rygorom co szeregowy pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 K.p.a., nawiązującego do jego kompetencji i usytuowania służbowego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 168 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt SA 487/91; por. także m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 554/08, LEX nr 554834). Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a.: "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3." W związku z powyższym, mając na uwadze fakt, iż stroną postępowania jest Skarb Państwa, który zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 e u.g.n. reprezentowany jest w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę, zaistniała konieczność zastosowania przepisów rozdziału 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wyłączenia organu administracji publicznej od załatwienia sprawy. Niedopuszczalne jest bowiem, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (wyroki NSA: sygn. akt I OSK 386/05, I OSK 931/07, I OSK 551/08 i I OSK 1155/14 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W efekcie zasadnym było wyłączenie się Wojewody od prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania Skarbu Państwa, reprezentowanego również przez Wojewodę, od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 8 października 2020 r. znak [...] Uznano bowiem, iż nie jest uprawniony do rozpatrzenia odwołania, które sam wniósł jako reprezentant strony tegoż postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, pismem z dnia 1 marca 2021 r. (które z aktami sprawy wpłynęło do organu w dniu 11 marca 2021 r.) znak [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wskazał, iż brak jest potrzeby wyłączenia wojewody w sprawie, w której działając jako organ odwoławczy od decyzji ustalającej odszkodowanie, reprezentuje ten wojewoda również Skarb Państwa na podstawie art. 23 ust. 1 e u.g.n. Wobec faktu, że takiego wyłączenia właściwości tego organu nie zawierają przepisy, nie ma w tym zakresie zastosowania K.p.a., gdyż inne ustawy, szczególne w stosunku do K.p.a., wyznaczają wojewodzie właściwość do rozpatrywania tego typu spraw. Art. 9a u.g.n. wyraźnie postanawia, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez prezydenta miasta na prawach powiatu, jest wojewoda, a treść tego przepisu nie uległa zmianie pomimo dodania art. 23 ust. 1e do u.g.n. Z kolei pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. znak [...] udział w przedmiotowym postępowaniu zgłosiła Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. M. C.. Mając na uwadze przytoczony stan faktyczny sprawy Wojewoda stwierdził, co następuje: W myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania, obowiązany jest podjąć czynności mające na celu m.in. ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak też podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo nieposiadający zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 8 października 2020 r. znak: [...] złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę, który to wojewoda jest jednocześnie organem właściwym do rozpatrzenia tegoż odwołania (wobec stanowiska organu centralnego nie doszło do jego wyłączenia). Jak tymczasem uznaje się w doktrynie prawniczej niedopuszczalność odwalania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwalania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Organ odwoławczy nie może przejąć rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji z urzędu, a wyłącznie na żądanie strony. Obowiązany jest dokonać oceny, czy jednostka żądająca udzielenia jej obrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie ma status strony. Sam udział w postępowaniu przed organem I instancji nie przesądza interesu prawnego jednostki w sprawie. Jedynie gdy jednostka jest adresatem uprawnienia lub obowiązku określonego w rozstrzygnięciu, przysługuje jej legitymacja procesowa, zaangażowanie jednostki do postępowania w sprawie bez podstaw do wyprowadzenia z przepisów prawa interesu prawnego, daje jej interes prawny w żądaniu podważenia mocy rozstrzygnięcia. Sam fakt doręczenia decyzji nie daje jednostce automatycznie legitymacji do wniesienia odwołania. Wymaga to zatem ustalenia, czy jednostka wnosząca odwołanie ma status strony w sprawie, zgodnie z art. 28. Kwestią otwartą jest badanie przyznania jednostce legitymacji do wniesienia odwołania. Pozostaje to w związku ze sporem, w którym stadium bada się interes prawny jednostki. W razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3. Takie stanowisko przyjął NSA w uchw. z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119): "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.". Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych stwierdzoną w formie postanowienia należy odnieść do przypadków, gdy z okoliczności sprawy wynika wprost ograniczenie podmiotowe, a zatem gdy tak stanowi expressis verbis prawo i nie zachodzi konieczność czynności wyjaśniających (np. odwołanie osoby trzeciej od decyzji o odmowie oddania obiektu budowlanego do użytkowania), czy np. radny składając odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na wizję przestrzenną. Do takich oczywistych przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie odwołania przez jednostki organizacyjne państwowe lub samorządowe, które zainteresowanie w sprawie wywodzą z realizacji zadań, do których zostały utworzone. Tylko w przypadku gdy przepis prawa takim jednostkom daje prawo do odwołania, przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Legalis 2021). W tym miejscu na uwagę zasługuje uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której, w związku z przedstawioną mu sprawą stwierdzenia przez wojewodę niedopuszczalności odwołania powiatu wniesionego od decyzji starosty tegoż powiatu, podniesiono m.in., iż "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Dodać jednocześnie należy, że jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 K.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 K.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia, zwłaszcza w niniejszej sprawie, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową powiatu w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z powiatem, 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (starosta) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania. Z tych względów, rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, należało dojść do wniosku, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11 a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym." Podobnie w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1125/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie właścicielem działki przeznaczonej do zainwestowania, a znajdującej się w wieczystym użytkowaniu inwestora, oraz działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, jest (...) jednakże Prezydent (...) jako organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję. W takim układzie procesowym (...) nie może wnieść skutecznie odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta (...) albowiem tej jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę ani w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane ani w rozumieniu art. 28 K.p.a., jak wskazywał to Sąd pierwszej instancji, skoro decyzję w pierwszej instancji wydawał Prezydent (...). Nie sposób bowiem przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W konsekwencji za trafne uznać należy uznać stanowisko Wojewody M. stwierdzające niedopuszczalność odwołania (...).". Jakkolwiek ww. orzeczenia dotyczą sytuacji, w której to jednostka samorządu terytorialnego wnosi odwołanie od decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy (efektem czego występuje ona jednocześnie w dwojakiej roli tj. organu oraz strony), to wyrażone w nich poglądy znajdują pełne zastosowanie w analogicznej sytuacji występującej w niniejszej sprawie. Oto bowiem Wojewoda (działając jako reprezentant Skarbu Państwa) złożył odwołanie do właściwego do jego rozpoznania organu, czyli do siebie samego. Wobec zatem stwierdzonego przez organ centralny braku podstaw do zastosowania w tej sytuacji instytucji wyłączenia organu, konieczne jest stwierdzenie niedopuszczalności przedmiotowego odwołania. Mając na uwadze powyższe postanowiono jak w sentencji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie Wojewody z dnia 13 maja 2021 r. znak [...], złożył Prokurator Okręgowy w K., postanowieniu temu zarzucając: 1. naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz dające podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej K.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65) dalej u.g.n. i art. 10 par. 1 K.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 8 października 2020 r., a w konsekwencji 2. naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem zasad dowodzenia - w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone postanowienie z dnia 13 maja 2021 r. uznać należy za błędne, gdyż kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej nieuwzględniane. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega co najwyżej wyłączeniu, zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt: I OSK 2401/11; z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 1186/12; z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II GSK 320/13, jak również uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz. U. 2011/272/1613 oraz A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.). Na taką interpretację wskazuje sama konstrukcja wyłączenia organu administracji publicznej. Analiza art. 25 § 1 K.p.a. prowadzi bowiem do wniosku, iż organ administracji publicznej traci zdolność do prowadzenia postępowania administracyjnego tylko w przypadku gdy jego stroną jest osoba fizyczna będąca obsadą personalną organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowania lub zajmuje stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nimi w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. (vide: pismo Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 1 marca 2021 r., znak: [...] skierowane do Wojewody w niniejszej sprawie administracyjnej). Wprowadzenie nowej treści art. 23 ust. 1 e u.g.n. odnosi się natomiast jedynie do kwestii reprezentacji jednej ze stron tj. "odebrania" staroście albo prezydentowi miasta reprezentacji Skarbu Państwa w toku określonego postępowania. Przepis ten nie odnosi się do samego organu prowadzącego postępowanie. Wprawdzie możliwa byłaby interpretacja, że powyższe działanie miało na celu oddzielenie funkcji reprezentanta strony od funkcji organu, jednak konstrukcja omawianego przepisu nie ma jednak takiego skutku. Trzeba bowiem tu uwzględnić, że w przypadku, w którym to inwestycja miejska (powiatowa) ingerowałaby w nieruchomości Skarbu Państwa, co stanowi podstawę do reprezentowania Skarbu Państwa przez wojewodę, ustawodawca nie przewidział zmiany właściwości organu również "w drugą stronę", wyłączając go z uwagi na interes reprezentowanej jednocześnie jednostki samorządu terytorialnego. Działanie takie byłoby naturalne, gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie omawianym przepisem zobiektywizowania działania organu rozpoznawczego, który nie powinien działać w przypadku rozstrzygania interesu dotyczącego reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego czy też Skarbu Państwa. Skoro takiego wyraźnego przepisu brak, nadal należy konsekwentnie uważać, że nic się nie zmieniło w stanie prawnym odnośnie właściwości organów do rozpatrywania spraw. Organ taki nadal działa w interesie publicznym, realizując zadania wyznaczone przepisami (vide: pismo Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 1 marca 2021 r., znak: [...] skierowane do Wojewody w niniejszej sprawie administracyjnej). Strona skarżąca nadmieniła, że sam fakt, iż w postępowaniu interesy Skarbu Państwa reprezentuje wojewoda nie oznacza, że starosta (prezydent) nie jest nadal organem właściwym w sprawie np. gospodarowania nieruchomością ograniczoną przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czy też wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją albo jej odbioru. Wyłączenie generalnej właściwości starosty do gospodarowania zasobem Skarbu Państwa, wyraźnie ograniczono do spraw wąsko i wyraźnie wymienionych w art. 23 ust. 1 e u.g.n. Tak więc pomimo nie wykonywania w stosunku do danej nieruchomości reprezentacji w samym postępowaniu administracyjnym, to jednak w stosunku do takiej nieruchomości starosta ten nadal zachowuje pozostałe kompetencje wynikające z gospodarowania zasobem Skarbu Państwa. Uznać więc należy, że celem art. 23 ust. 1e u.g.n., jest jedynie kwestia procesowej reprezentacji, jej zobiektywizowania, jednakże sprawa ta nie wpływa na właściwość organów rozpoznających sprawy administracyjne (vide: pismo Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 1 marca 2021 r., znak: [...] skierowane do Wojewody w niniejszej sprawie administracyjnej). Reasumując, zdaniem strony skarżącej, przyjąć więc wypada zgodnie z wykładnią językową, że art. 9a u.g.n. wyraźnie postanawia, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez prezydenta miasta na prawach powiatu, jest wojewoda, a treść tego przepisu nie uległa zmianie pomimo dodania do u.g.n. art. 23 ust. 1e. Mając powyższą argumentację na uwadze strona skarżąca stwierdziła, że orzekający w analizowanej sprawie organ administracyjny II instancji powinien rozpatrzyć ww. odwołanie Wojewody i wydać stosowną decyzję w trybie art. 138 K.p.a. Zdaniem strony skarżącej podnoszona przez autora odwołania argumentacja zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżana decyzja została wydana w oparciu o operat szacunkowy, w którym nieuzasadnione jest zrównywanie prawa własności nieruchomości z prawem użytkowania wieczystego, są to bowiem dwa różne prawa, a co za tym idzie, nie można zrównywać wartości prawa własności z wartością prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie tak sporządzonej wyceny pozbawia Skarb Państwa odszkodowania za utratę prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, jak również opłat wnoszonych z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Zdaniem strony skarżącej, w tych okolicznościach organ II instancji, działając na postawie art. 138 § 2 K.p.a. powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem zasad dowodzenia, w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związanym - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano postanowienie Wojewody stwierdzające niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę, od decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, służebności przesyłu oraz za składniki budowlane na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, rzecz [...] Kolei Państwowych SA z siedzibą w W. i Firma A w W. oraz o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. do zapłaty odszkodowania. Zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Art. 127 § 1 K.p.a. daje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji tylko stronie w rozumieniu art. 28 K.p.a., a więc podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub gdy żąda on od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Oznacza to, że podmiot może uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym, jeśli zostanie ustalony konkretny przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać podjęcia stosownych czynności przez organ albo żądać ich zaniechania. Interes prawny charakteryzuje się tym, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Ustalenie kręgu stron postępowania należy każdorazowo do organu, który jest zobligowany, na podstawie wszystkich istotnych przesłanek, dokonać oceny, którym podmiotom, w określonym postępowaniu administracyjnym, przymiot strony przysługuje. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewoda, jako reprezentant Skarbu Państwa, został uznany przez organ I instancji za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego i została mu doręczona decyzja organu I instancji Prezydenta Miasta K. z dnia 8 października 2020 r. znak: [...] Wojewoda, wskazując na interes Skarbu Państwa, wnosząc odwołanie zakwestionował prawidłowość ww. zaskarżonej decyzji podnosząc, że "Nieuzasadnione jest zrównywanie prawa własności nieruchomości z prawem użytkowania wieczystego, są to bowiem dwa różne prawa, choć powiązane ze sobą nierozerwalnie. A co za tym idzie, zdaniem Odwołującego, nie można zrównywać wartości prawa własności z wartością prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie tak sporządzonej wyceny pozbawia Skarb Państwa odszkodowania za utratę prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, jak również opłat wnoszonych z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste." Organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania, obowiązany jest podjąć czynności mające na celu m.in. ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W literaturze przedmiotu podnosi się, że odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych czy też wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie XII, LEX-el, wyrok NSA z 11.12.2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Organ odwoławczy nie może przejąć rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji z urzędu, a wyłącznie na żądanie strony. Obowiązany jest dokonać oceny, czy jednostka żądająca udzielenia jej ochrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, ma status strony. Sam udział w postępowaniu przed organem I instancji nie przesądza interesu prawnego jednostki w sprawie. Jedynie gdy jednostka jest adresatem uprawnienia lub obowiązku określonego w rozstrzygnięciu przysługuje jej legitymacja procesowa. Sam fakt doręczenia decyzji nie daje jednostce automatycznie legitymacji do wniesienia odwołania. Wymaga zatem ustalenia przez organ II instancji, czy jednostka wnosząca odwołanie ma status strony w sprawie, zgodnie z art. 28 K.p.a. Kwestią otwartą jest badanie przyznania jednostce legitymacji do wniesienia odwołania. Pozostaje to w związku ze sporem, w którym stadium bada się interes prawny jednostki. Przepis art. 134 K.p.a. nie stanowi podstawy do rozstrzygnięcia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. W razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Takie stanowisko przyjął NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 5 lipca 1999r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119): "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.". Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych stwierdzoną w formie postanowienia należy odnieść do przypadków, gdy z okoliczności sprawy wynika wprost ograniczenie podmiotowe, a zatem gdy tak stanowi expressis verbis prawo i nie zachodzi konieczność czynności wyjaśniających (np. odwołanie osoby trzeciej od decyzji o odmowie oddania obiektu budowlanego do użytkowania), czy np. radny składając odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na wizję przestrzenną. Do takich oczywistych przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie odwołania przez jednostki organizacyjne państwowe lub samorządowe, które zainteresowanie w sprawie wywodzą z realizacji zadań, do których zostały utworzone. Tylko w przypadku gdy przepis prawa takim jednostkom daje prawo do odwołania, przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Legalis 2021). Aktualnie, z uwagi na wprowadzenie do K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepisu art. 61a, dopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania, gdy jest oczywiste, że stosowne żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Jednakże art. 61a K.p.a. nie jest stosowany w postępowaniu odwoławczym, w którym stosuje się art. 134 K.p.a., co oznacza dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie tego ostatniego przepisu, jeżeli zachodzi oczywisty brak legitymacji odwoławczej, tzn. taki brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 8 października 2020 r. znak: [...] złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę. Organ II instancji, wydając na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę, nie rozważył w ogóle kwestii dopuszczalności tego odwołania, co w świetle powyższych wywodów prawnych było błędne, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy wprawdzie wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku – cyt.: "Decyzja wydana na podstawie tak sporządzonej wyceny pozbawia Skarb Państwa odszkodowania za utratę prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, jak również opłat wnoszonych z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.", jednakże twierdzenie to jest wątpliwe, bowiem nie znajduje oparcia w treści zaskarżonej decyzji z 8 października 2020 r. znak [...], którą Prezydent Miasta K. - w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t: Dz. U. z 2020 r., poz. 1363) - orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oraz za składniki budowlane; - orzekł o powiększeniu odszkodowania ustalonego na rzecz ww. podmiotu w trybie art. 18 ust. 1 e pkt 2 specustawy drogowej; - orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz Firma A z siedzibą w W. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego tj. służebności przesyłu ustanowionej na czas nieoznaczony na ww. nieruchomości; - orzekł o zobowiązaniu Gminy Miejskiej K. do zapłaty ustalonego odszkodowania oraz sposobie i terminie zapłaty i skutkach opóźnienia lub zwłoki w jego zapłacie. Tak więc trzeba stwierdzić, że z ww. decyzji nie wynika, by dotyczyła ona praw lub obowiązków Skarbu Państwa, któremu ani nie przyznano odszkodowania, ani nie uczyniono go zobowiązanym do jego wypłaty. Fakt, że Skarb Państwa – jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0470 ha i nr [...] o pow. 0,0303 ha obręb [...]. ewid. K.-P., przejętej na własność Gminy Miejskiej K. w wyniku decyzji ZRID z 24 sierpnia 2018 r., był stroną postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie czyni go automatycznie stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, czego nie dostrzegł i nie rozważył organ odwoławczy Wojewoda wydając zaskarżone postanowienie z 13 maja 2021 r. znak [...] Trzeba przy tym wskazać, że - zdaniem Sądu - Wojewoda jest jednocześnie organem właściwym do rozpatrzenia tego odwołania. Wobec stanowiska Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nie doszło do jego wyłączenia. Ponadto art. 9a u.g.n. wyraźnie stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez prezydenta miasta na prawach powiatu, jest wojewoda, a treść tego przepisu nie uległa zmianie czy wyłączeniu, pomimo dodania do u.g.n. art. 23 ust. 1e, co słusznie podniesiono w skardze. Wobec niezbadania przez organ odwoławczy statusu strony wnoszącego odwołanie, zaskarżone postanowienie należało uchylić. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II Instancji winien zbadać i rozważyć, czy wnoszący odwołanie jest stroną rozumieniu art. 28 K.p.a. W przypadku stwierdzenia, że nie – organ odwoławczy winien w drodze decyzji orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.; w przypadku stwierdzenia, że tak - organ odwoławczy winien merytorycznie rozpoznać odwołanie. Z powyżej wskazanych względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.).