III FSK 2853/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 249/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 12 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 19 maja 2020 r., I SA/Gd 249/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w S. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia 12 października 2016 r. w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zaskarżonej uchwale sprzecznie z art. 6j ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm., dalej jako: "ustawa") przy zastosowaniu metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego zróżnicowano stawki tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Rada Miasta S. błędnie utożsamiła przewidziane w art. 6j ust. 2a pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, a ponadto wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i powierzchni lokalu mieszkalnego oraz zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. Wyrok z uzasadnieniem dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta S. reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonemu w całości wyrokowi postawiony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 6j ust. 2a i art. 6j ust. 1 i 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustawodawca nie przewidział możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego, w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym, podczas gdy uprawnienie Rady Gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności od m.in. liczby mieszkańców wynika z art. 6j ust. 2a ustawy. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje, rozpoznanie sprawy na rozprawie. Prokurator nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Istota postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczy możliwości wyboru przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), przy jednoczesnym zróżnicowaniu tej stawki według kryterium liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 2a tej ustawy). Problem ten był już rozstrzygany przez Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach: z 6 lipca 2021 r., III FSK 3350/21 i III FSK 3842/21; z 7 kwietnia 2021 r., III FSK 3305/21; z 24 marca 2021 r., III FSK 3367/21; z 2 marca 2021 r., III FSK 3016/21; z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18; CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zawartą tam argumentację, przyjmując ją jako podstawę dalszych rozważań. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały) zawiera upoważnienie dla rady gminy do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dopuszczając stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Ustawodawca ograniczył zarazem możliwość wyboru metod do rodzajów wymienionych w art. 6j ust. 1 i 2 tej ustawy. W myśl art. 6j ust. 1 ustawy, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Natomiast w art. 6j ust. 2 tej ustawy przewidziano możliwość uchwalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Dotyczy to nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy, tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi obejmuje metodę ustalania takiej opłaty - albo w oparciu o kryteria przewidziane w ustępie pierwszym art. 6j, które mogą stanowić: liczba mieszkańców, ilość zużytej wody lub powierzchnia lokalu mieszkalnego, albo w oparciu o przewidziane w ustępie 2 kryterium o charakterze ryczałtowym - od gospodarstwa domowego. Natomiast na mocy ustępu 2a rada gminy może różnicować stawki opłaty, stanowiące jej element kalkulacyjny, w oparciu o wymienione w tym przepisie kryteria, jak: powierzchnia lokalu, liczba mieszkańców, rodzaj terenu oraz rodzaj zabudowy. Jakkolwiek rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty, to nie jest upoważniona do modyfikowania przewidzianych w ustawie metod ustalania opłaty; a zatem jeżeli wybrała metodę przewidzianą w ustępie 1, nie może łączyć jej z metodą wybraną w ustępie 2. Artykuł art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Niezasadne są więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6j ust. 2a i art. 6j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, niedopuszczalne było różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a określone w ust. 2a kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym liczba mieszkańców), nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody od gospodarstwa domowego. Odnosząc się do przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć, że możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami przy wyborze metody odwołującej się do kryterium gospodarstwa domowego istniała w stanie prawnym obowiązującym od 6 marca 2013 r. (art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach; Dz. U. z 2013 r. poz. 228) do 31 stycznia 2015 r. (art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2015 r. poz. 87). W tym okresie różnicowanie stawek można było wywodzić z treści art. 6k ust. 4 ustawy, zgodnie z którym rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Różnicowanie stawek było zatem dopuszczalne zarówno przy zastosowaniu metod z ust. 1, jak i metod z ust. 2 art. 6j ustawy (por. wyroki NSA: z 6 października 2015 r., II FSK 1797/15; z 22 stycznia 2016 r., II FSK 3231/150). W stanie prawnym, którego dotyczy niniejsza sprawa, pogląd ten jest nieaktualny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. SNSA Wojciech Stachurski SNSA Jacek Brolik SNSA Anna Dalkowska