I GSK 491/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1463/20 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie udzielenia dofinansowania części kosztów wynagrodzeń oraz należnych od nich składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 10 lutego 2021r., sygn. akt I SA/Gl 1463/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] Sp. z o. o. w Katowicach (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej też: "organ", "SKO") z [...] września 2020r., nr [...] przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie udzielenia dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od nich składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 1 lipca 2020r. do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] działającego w imieniu Prezydenta Miasta [...] ([...]) wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Pismem z [...] sierpnia 2020r., nr [...] Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] poinformował Spółkę, że wniosek o udzielenie dofinansowania nie będzie realizowany Spółka wniosła odwołanie. Zaskarżonym do WSA postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma z [...] sierpnia 2020r. W ocenie SKO w sytuacji gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a np. stanowi czynność materialno-techniczną lub cywilno-prawną odwołanie jest niedopuszczalne. Zdaniem SKO, w sytuacji gdy udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 następuje poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej, informacja pisemna przekazana Spółce o odmowie udzielenia ww. dofinansowania przyznawanego na podstawie art. 15zzb ustawy COVID-19 nie może być traktowana jako decyzja administracyjna. Oddalając skargę na powyższe postanowienie wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 lutego 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że pismo z [...] sierpnia 2020r., nie stanowi decyzji, od której przysługuje stronie odwołanie. Podkreślił, że prawo odwołania nie przysługuje od aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniesienie odwołania od aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W skardze [...] Sp. z o. o. w Katowicach zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 104 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA w Gliwicach i uznanie, że prawidłowe jest działanie Prezydenta Miasta [...] polegające na niewydaniu decyzji, w sytuacji braku przepisów wyłączających taką możliwość, w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dofinansowania w trybie art. 15 zzb ustawy COVID-19; 2) art. 127 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA stanowiska, że odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne, bowiem dotyczy rozstrzygnięcia niemającego charakteru decyzji administracyjnej i przyjęcie błędnego założenia, że fakt zawarcia umowy wyklucza rozstrzyganie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, co doprowadziło do uznania niedopuszczalności odwołania. II. Naruszenie prawa materialnego; tj.: 1) art. 15 zzb ust 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, w zw. z art. 107 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że informacja pisemna o odmowie udzielania dofinansowania przyznawanego w trybie art. 15 zzb ustawy COVID-19 nie jest decyzją administracyjną i nie musi nią być bowiem prezydent miasta wydaje rozstrzygnięcia także w innych formach, a zatem, że odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne; 2) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona czynność organu pierwszej I instancji jest czynnością materialno-techniczną; 3) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...], a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości zakwestionowania tej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, a mając na uwadze wniosek pełnomocnika skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oświadczyło, że nie zgłasza w tym zakresie wniosku przeciwnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009r., sygn. II FSK 1688/07; wyrok dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: cbois). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014r., sygn. I OSK 1420/14; cbois). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., sygn. I OPS 10/09 (cbois). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., sygn. II GSK 2140/13; cbois), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r., sygn. I FSK 1679/11; cbois). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., sygn. I FSK 1448/06; cbois). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014r., sygn. II GSK 16/13 i 17 lutego 2015r., sygn. II OSK 1695/13; cbois). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, że Sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010r., sygn. akt II FSK 1333/09). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które odbiło się na wydanym rozstrzygnięciu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, zarzuty i ich uzasadnienie powinny zatem być ujęte precyzyjnie. Z tego powodu wprowadzono wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkie wskazane wyżej wymogi. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2020r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie udzielenia dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od nich składek na ubezpieczenie społeczne stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem. Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej złożonej w sprawie, jej autor oparł swoje zarzuty na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., jako pierwszy winien podlegać rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów procesowych, ponieważ tylko do prawidłowo ustalonego stanu fatycznego można trafnie zastosować przepisy prawa materialnego. Jednakże uwzględniając treść podniesionych zarzutów oraz z uwagi na ich komplementarny charakter Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że winny one zostać rozpoznane łącznie. Zgodnie z art. 15 zzb ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy jest, zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. Istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. W przepisie art. 15zzb ust. 1 ustawy użyto zwrotu "starosta może przyznać". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi zdecydować, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku, że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie, której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy w sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap stanowi ten cywilnoprawny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie pogląd prawny wyrażony w postanowieniu NSA z 7 kwietnia 2021r., sygn. akt I GSK 211/21.Ponadto, skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko, należy stwierdzić jednocześnie, że zaskarżona czynność jest "innym aktem" w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym prawo odwołania nie przysługuje od aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2020r., sygn. akt II OSK 1506/20). Wniesienie zatem odwołania od aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić jego niedopuszczalność. W ocenie NSA nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 104 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne, bowiem dotyczy rozstrzygnięcia niemającego charakteru decyzji administracyjnej. Przypomnieć także należy, że art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Natomiast odwołanie do organu wyższego stopnia przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji (art. 127 k.p.a.). Skarżąca nie wykazała także naruszenia prawa materialnego tj. art. 15 zzb ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 107 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że informacja pisemna o odmowie udzielania dofinansowania przyznawanego w trybie art. 15 zzb ustawy COVID-19 nie jest decyzją administracyjną, a zatem, że odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne. Podobnie bezzasadny okazał się zarzut naruszenia 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia Prezydenta, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości zakwestionowania tej decyzji. Podkreślić też należy, że skarżąca nie została pozbawiona prawa do sądu, bowiem pismo Zastępcy Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] sierpnia 2020r. stanowi czynność materialno-techniczną podlegająca kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.