I SA/Gl 1463/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz - Ziętek, Sędziowie WSA Agata Ćwik – Bury (spr.), Adam Nita, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A sp. z o. o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie udzielenia dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od nich składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. 1.Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: Kolegium) wydane na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 570) i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 252 ze zm., dalej: k.p.a.) z dnia [...]r. [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania "A " Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, skarżąca). 2. Postępowanie przed organami administracji. 2.1. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. nr [...] z dnia [...]r. informującego, że wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 nie będzie realizowany. W uzasadnieniu wskazało, że w dniu 1 lipca 2020r. wpłynął do Powiatowego Urzędu Pracy w K. (dalej: PUP w K.) wniosek skarżącej o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Rozpatrując ww. wniosek PUP w K. ustalił, że Spółka w dniu [...]r. otrzymała pomoc w postaci dofinansowania wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19 ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie [...] zł za okres kwiecień - czerwiec 2020r. Powyższe dofinansowanie wypłacone przez Wojewódzki Urząd Pracy w K. obejmowało tych samych pracowników, których dotyczył wniosek złożony w dniu 1 lipca 2020r. do PUP w K. Zważywszy powyższe Zastępca Dyrektora PUP w K. uznał, że Spółka skorzystała z dofinansowania o którym mowa w art. 15g ustawy z dnia 2 marca 20202r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) nie może być traktowana jako decyzja administracyjna ustawy i tym samym nie może otrzymać dofinansowania, o którym mowa w art. 15zzb tej ustawy. Dalej Kolegium argumentowało, że zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie do organu wyższego stopnia przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. O tym czy akt organu administracji ma charakter decyzji przesądza strona materialna i forma czynności organu administracji. W sytuacji gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a np. stanowi czynność materialno-techniczną lub cywilno-prawną, to odwołanie jest niedopuszczalne. Z taką sytuacją, zdaniem Kolegium, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Prezydent Miasta K. (dalej: Prezydent, lub też działający z jego upoważnienia Dyrektor lub Zastępca Dyrektora PUP w K.) nie wszystkie swoje czynności wykonuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które przysługuje odwołanie lub zażalenie. Organ ten (gdy przepis prawa nie nakazuje wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia) wykonuje swoje czynności służbowe także w innych formach (np. poprzez umowy cywilnoprawne, pisma informacyjne, itp.). Tak też Zastępca Dyrektora PUP w K. postąpił w przedmiotowej sprawie. W sytuacji gdy udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 następuje poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej, informacja pisemna przekazana Spółce o odmowie udzielenia ww. dofinansowania przyznawanego na podstawie art. 15zzb ustawy COVID-19 nie może być traktowana jako decyzja administracyjna. Tym samym, gdy nie istnieje przedmiot zaskarżenia, wyłączona została także możliwość rozpatrzenia "odwołania" w ramach postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych. Brak możliwości wniesienia odwołania od czynności materialno-technicznej organu administracji nie oznacza, że nie może ona podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). 3. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 3.1. W skardze pełnomocnik Spółki – adwokat - zaskarżył postanowienie z dnia [...]r. w całości, zarzucając naruszenie przepisów : 1) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 104 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowe jest działanie Prezydenta polegające na niewydaniu decyzji, w sytuacji braku przepisów wyłączających taką możliwość, w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dofinansowania w trybie art. 15 zzb ustawy COVID-19; 2) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 127 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne, bowiem dotyczy rozstrzygnięcia niemającego charakteru decyzji administracyjnej i przyjęcie błędnego założenia, że fakt zawarcia umowy wyklucza rozstrzyganie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, co doprowadziło do uznania niedopuszczalności odwołania; 3) prawa materialnego tj. art. 15 zzb ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 107 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że informacja pisemna o odmowie udzielania dofinansowania przyznawanego w trybie art. 15 zzb ustawy COVID-19 nie jest decyzją administracyjną i nie musi nią być bowiem prezydent miasta wydaje rozstrzygnięcia także w innych formach, a zatem, że odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne; 4) prawa materialnego tj. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia Prezydenta, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości zakwestionowania tej decyzji. Podnosząc wskazane powyżej zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że fakt zawarcia pomiędzy stronami umowy na przyznanie dofinansowania nie wyklucza wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania środków. Są to dwie różne sprawy, które nie mają ze sobą nic wspólnego. Postępowanie w zakresie przyznania tych środków dzieli się bowiem na dwa etapy - pierwszym jest administracyjnoprawny polegający na rozpoznaniu wniosków, zaś drugim jest etap cywilnoprawny, polegający na ustaleniu warunków korzystania z pomocy w drodze podpisanej umowy. W podobnym tonie, jednolicie wypowiada się orzecznictwo: 1) uchwała 7 sędziów NSA z 24.05.2012 r. II GPS 1/12, w której sąd ten stwierdził, że odmowa przyznania osobie niepełnosprawnej środków z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej ma formę decyzji administracyjnej i można ją zaskarżać; 2) wyrok NSA z dnia 17.05.2007 r. II GSK 319/06, w którym wskazano, iż "rozstrzygnięcie o niewybraniu do finansowania projektu strony skarżącej Gminy uznać należy za decyzję administracyjną, a postępowanie prowadzone na tym etapie - za postępowanie administracyjne podlegające kontroli sądowej na warunkach określonych przepisami ppsa." Zdaniem skarżącej skoro rozstrzygnięcie ma w tym wypadku charakter władczy i jednostronny, bowiem wnioskodawca nie ma wpływu na to rozstrzygnięcie, to wnioskodawca powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego, w razie gdyby wniosek nie został uwzględniony lub został uwzględniony w mniejszym stopniu. Jak wskazuje NSA w uchwale 7 sędziów z 22.02.2007 r. II GPS 3/06 "decydujące znaczenie czy mamy do czynienia ze sprawą administracyjna ma to, czy przepisy ustawowe przyznają danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku poprzedzającej zawarcie umowy."  Wobec powyższego w stanie faktycznym sprawy rozstrzygnięcie organu winno przybierać formę decyzji administracyjnej, ponieważ przepis 15 zzb ustawy COVID-19 wymaga dokonania przez organ konkretyzacji prawa do dofinansowania na rzecz określonego wnioskodawcy. Jako, że w postępowaniu administracyjnym istnieje domniemanie rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej, uznać należy, iż skoro art. 15 zzb ustawy COVID-19 nie wskazuje w jakiej formie prezydent miasta przyznaje dofinansowanie, to winno to nastąpić w drodze decyzji, którą strona może poddać kontroli instancyjnej. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 27.05.2020 r. sygn. akt I SA/Gd 391/19 stwierdził, iż odmowa dofinansowania spełnia minimalne wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej, która podlega kontroli administracyjnej w trybie postępowania odwoławczego. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się też, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania jest podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego. W takiej sytuacji tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Brak stosownego rozstrzygnięcia nie może prowadzić do wniosku, że decyzja nie jest konieczna bowiem ewentualny jej brak uniemożliwiałby weryfikację faktycznej decyzji urzędu w sądzie administracyjnym. Rozstrzygnął już o tym NSA w sprawie dotyczącej odmowy przyznania dotacji dla osoby bezrobotnej z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, w której wnioskodawca otrzymał pismo informujące go o nieprzyznaniu pomocy, o jaką wnioskował w trybie ustawy. Zgodnie z uchwałą NSA z 24.5.2012 r. II GPS 1/121 wnioskodawca powinien otrzymać decyzje administracyjna, od której będzie mógł się odwołać, nawet jeżeli rozwiązanie takie nie jest wprost przewidziane w przepisach szczególnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 9.9.2015 r. Il GSK lS46/14 W stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, zatem pismo organu jest w istocie decyzją administracyjną. Przeciwne rozumienie zakładałoby pełną uznaniowość i dowolność po stronie organu administracji, co jest wątpliwe konstytucyjnie. Po drugie, fakt, że urząd zawiera umowę cywilnoprawną nie wyklucza tego, że podstawa do zawarcia takiej umowy jest pozytywna decyzja podjęta w oparciu o weryfikację określonych kryteriów. Jeżeli skarżąca jest informowana o tym, że umowa nie zostanie z nim zawarta, to jest to przecież efekt decyzji podjętej w oparciu o weryfikowalne dane, których podania wymaga ustawa i na które wskazuje Organ w zaskarżonym orzeczeniu. Umowa lub jej brak jest zatem pochodną decyzji. Zawarcie umowy poprzedza rozpatrzenie wniosku przedsiębiorcy opartego na prawie. Odmowa zawarcia umowy jest aktem administracyjnym. Rozstrzyga bowiem o prawie przyznanym przez ustawę. Dlatego Skarżąca ma prawo weryfikacji decyzji o odmowie zawarcia z nią umowy, również na drodze sądowej przed sądem administracyjnym. Na poparcie twierdzeń skargi wskazano: 1) wyrok NSA z 11 czerwca 2010r. I OSK 1090/09 dotyczący dofinansowania jako sprawy z zakresu administracji publicznej, w której występuje się do organu tej administracji, 2) wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 lipca 2018r., II SA/Go 376/18 - rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania likwidacji barier architektonicznych powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia, 3) postanowienie NSA z 21 listopada 2019r. I GZ 385/19 - rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. 3.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazało, że niewątpliwie ustawodawca w ww. ustawie wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowy przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Nadto w ustawie tej ustawodawca w każdym z ww. przypadków przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą. Tymczasem z art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID-19 wynika, że starosta mógł, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne jednostki redakcyjne (ustępy) tego przepisu nie wprowadziły formy decyzji administracyjnej jako formy prawnej dla odmowy przyznania tego dofinansowania. Implikuje to stwierdzenie, że pismo z [...]r. wydane przez Zastępcę Dyrektora PUP w K. do Spółki z o.o., nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, gdyż prowadziłoby do wykładni contra legem. W ustawie COVID-19 ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń wskazanych w tej ustawie. Ustawa ta jednoznacznie wskazuje, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy lub odwołanie), a w których przypadkach rozstrzygnięcie organu nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. postanowienie NSA o sygn. akt I OSK 744/17). 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4.1. Skarga okazała się niezasadna. 4.2. Na wstępie wskazać przyjdzie, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.3. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. nr [...] z dnia [...]r. informującego, że wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 nie będzie realizowany. Zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ma przesądzenie czy ww. pismo stanowi w istocie decyzję, od której skarżącej przysługuje odwołanie. 4.4. Rozważając sporną kwestię Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że przy kwalifikacji pisma Zastępcy Dyrektora PUP w K. z dnia [...]r., jako czynności materialno-technicznej, czy też jako decyzji administracyjnej należało uwzględnić wykładnię systemową ustawy COVID-19 i przeanalizować rodzaje świadczeń wskazanych w tej ustawie oraz sposoby ich udzielania bądź odmowy ich udzielenia. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II GPS 2/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie ustawodawca w ww. ustawie wprost wskazał przypadki, gdy przyznanie lub odmowy przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej (np. art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 - decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; art. 15ga ust. 12 - decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; art. 15gg ust. 26 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie C0VID-19; art. 15zv - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego) Nadto w ustawie tej ustawodawca w każdym z ww. przypadków przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą, albo przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). Art. 15zzb ust. 1 ustawy COVID-19 stanowi natomiast, że starosta mógł, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Nie bez znaczenia dla rozpoznawanej kwestii jest fakt, że kolejne jednostki redakcyjne (ustępy) tego przepisu nie wprowadziły formy decyzji administracyjnej jako formy prawnej dla odmowy przyznania tego dofinansowania. Implikuje to stwierdzenie, że pismo z [...]r. wydane przez Zastępcę Dyrektora PUP w K. do Spółki z o.o., nie może zostać uznane za decyzję administracyjną, gdyż prowadziłoby do wykładni contra legem. Również określenie z art. 15zzb ust. 1, iż "Starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem jak wcześniej już wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją nie mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia. Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania odpowiada prawu. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów nie narusza zarówno przepisów prawa procesowego ani materialnego. Tym samym przywołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się kwestii dofinansowania do usuwania barier ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dla osób niepełnosprawnych, nie wspiera zdaniem Sądu stanowiska skarżącej, jakoby odmowa przyznania świadczenia określonego w art. 15zzb ustawy COVID-19 następowała w formie decyzji administracyjnej. Powołane orzeczenia zapadły bowiem w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, a z uwagi na regulacje ustawy COVID-19 brak podstaw do zastosowania analogii. Podsumowując tą część rozważań wskazać należy, że pismo z dnia nie stanowi decyzji, od której przysługuje stronie odwołanie. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 28 października 2020 r. II OSK 1506/20, iż prawo odwołania nie przysługuje zatem od aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniesienie odwołania od aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 104 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne, bowiem dotyczy rozstrzygnięcia niemającego charakteru decyzji administracyjnej. Przypomnieć także należy, że art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Natomiast odwołanie do organu wyższego stopnia przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji (art. 127 k.p.a.). Skarżąca nie wykazała także naruszenia prawa materialnego tj. art. 15 zzb ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 107 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że informacja pisemna o odmowie udzielania dofinansowania przyznawanego w trybie art. 15 zzb ustawy COVID-19 nie jest decyzją administracyjną, a zatem, że odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne. Podobnie bezzasadny okazał się zarzut naruszenia 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia Prezydenta, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości zakwestionowania tej decyzji. 4.5. Wskazać jednak należy, że powyższa konstatacja Sądu nie oznacza, że skarżąca została pozbawiona prawa do sądu. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela bowiem stanowisko Kolegium, że pismo Zastępcy Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...]r. stanowi w istocie czynność materialno-techniczną podlegająca kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Do kategorii czynności materialno-technicznej zalicza się akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu stanowiska tego nie zmienia fakultatywność działania organu oraz forma przyznania dofinansowania, która udzielana jest na podstawie umowy. Jakkolwiek odmowa przyznania dofinansowania w istocie oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia, to nie może ujść uwadze składu orzekającego fakt, iż w istocie pismo to kształtuje sytuację prawną jednostki. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (vide uzasadnienie postanowienia NSA w sprawie I GSK 452/19). 4.6. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.